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TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
Gobernanza y Gobernabilidad en
el marco del modelo de Gobierno
Abierto Un análisis comparado
entre Costa Rica y Puerto Rico
Harold Hütt Herrera
Recibido el 12 de setiembre de 2018, aceptado para su publicación el 22 de enero de 2019.
Resumen
El presente artículo ofrece un análisis comparado entre Costa Rica y Puerto
Rico en materia de gobierno abierto, bajo la perspectiva de las implicaciones
que esta gestión tiene en materia de gobernanza y gobernabilidad. Para los
efectos indicados, se ha realizado una valoración de los principales elementos
vinculados a los aspectos normativos y jurídicos en relación con este tema,
así como también, sobre los principales avances obtenidos en los respectivos
procesos de implementación. Ambos países fueron seleccionados debido a
que comparten indicadores de desarrollo, formas de gobierno, reciente
implementación del modelo de gobierno abierto, y otras proximidades que
motivan a esta comparación (normativas, sociales y políticas, entre otras).
Palabras clave: Gobierno abierto, gobernanza, gobernabilidad, análisis
comparado.
Abstract
This paper oers an Open Government comparative analysis among Costa Rica
and Puerto Rico, under a perspective of the implications that this model has
had on governance and governability. For this research purpose, we make
an assessment about the main elements related to the normative and legal
aspects regarding this topic, as well as the main obtained advances with the
No. 35
ISSN 1994-733X, Editorial Universidad Don Bosco,
year 17, No.35, July-December 2019, p. 67-92
SSN 1994-733X, Editorial Universidad Don Bosco,
año 17, No.35, Julio- Diciembre de 2019, p. 67-92
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Gobernanza y Gobernabilidad en el marco del modelo de Gobierno Abierto
Un análisis comparado entre Costa Rica y Puerto Rico
respective implementation process. Both countries were selected because
their similarities regarding several development indicators such as kind of
government, recent implementation of the open government model and other
similarities that incentive this comparison (normative, social and political
aspects, among others).
Key words: Open government, governance, governability, comparative
analysis.
GOBERNANZA Y GOBERNABILIDAD EN EL MARCO DEL MODELO DE
GOBIERNO ABIERTO UN ANÁLISIS COMPARADO ENTRE COSTA RICA Y
PUERTO RICO
El presente artículo permite visualizar, a través de un análisis comparado,
la forma en que la gestión de gobierno abierto ha impactado la
gobernabilidad y la gobernanza en los casos de Costa Rica y Puerto Rico.
Ambos países se han elegido con base en parámetros de anidad en
términos de indicadores de desarrollo, régimen político, disposición
para adoptar el modelo de gobierno abierto y su proximidad geográca,
según se detalla con mayor amplitud en el documento.
La reciente propuesta de este modelo, ha llamado la atención de
diversos autores, como es el caso de Barria, Gonzáles y Cisternas (2017),
quienes indican que el gobierno abierto se ha convertido en un tema de
interés común para analistas y académicos orientados al estudio de la
administración pública, en diversas regiones del mundo (p.23)
Es así que los gobiernos, además del sector académico, también se
han interesado por el tema, dado que esto ha permitido generar una
alternativa para combatir la crisis de legitimidad y representación que
enfrentan los sistemas políticos, lo que ha generado una ruptura en la
relación existente entre el gobierno y sus electores, según destacan
(Barria et al. 2017, p.24)
Esta tendencia ha generado una gran cantidad de publicaciones y
artículos académicos orientados al estudio de la parte conceptual,
principalmente desde las ciencias políticas, por cuanto el modelo de
gobierno abierto tiene una incidencia directa en la gestión de gobernanza
y gobernabilidad, en el tanto consolida a la sociedad civil como un actor
dinámico en el proceso de toma de decisiones, así como también, como
un ente scalizador de la gestión de gobierno y de la eciencia de la
institucionalidad.
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TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
1.- ANTECEDENTES HISTÓRICOS
De seguido se detallan los principales antecedentes históricos de
Costa Rica y Puerto Rico, con el n de ofrecer un marco histórico-
contextual sobre los elementos que llevaron a estas naciones a
adoptar el modelo de gobierno abierto.
1.1.- COSTA RICA
El proceso histórico político, social y económico de Costa Rica, se ha visto
inuenciado como en la mayoría de los países de la región, por las pautas
de los organismos internacionales, una inuencia norteamericana, y más
recientemente, por las prácticas y directrices de la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), lo que ha incidido en
que el país haya mantenido una cercanía importante con las principales
tendencias mundiales en materia de administración pública, incluyendo
la reciente orientación hacia la gestión del gobierno abierto, lo que
implica de manera implícita la gestión de transparencia y rendición de
cuentas.
Como parte de los primeros pasos, en el año 2006 dio inicio la gestión de
Gobierno Digital (Revista de Servicio Civil, s.f., p.9), y posteriormente,
en el año 2010 con la Administración de Laura Chinchilla Miranda, se
incursionó en el tema de gobierno Abierto, logrando la adhesión de
Costa Rica al “Open GovernmentPartnership”.
Por su parte, la administración siguiente (Solís Rivera - 2014-2018)
implementó una Estrategia Nacional para un Gobierno Abierto, en el
marco de la cual se ha dictado una política para establecer una Red
Nacional de Transparencia. Dicha red tiene, entre otras implicaciones,
la obligatoriedad de que las instituciones del gobierno central incluyan
dentro de sus diversos sitios WEB, un “botón” denominado “Red Nacional
de Transparencia”, a partir del cual, los ciudadanos tengan acceso a
información procesada, relativa al área de gestión de las respectivas
instituciones.
Desde luego, aún falta mucho camino por recorrer desde la perspectiva
de comunicación e involucramiento de la sociedad civil, así como en
el diseño y desarrollo de mecanismos de interacción para facilitar la
participación activa y emisión de opiniones por parte de los ciudadanos,
pero al menos, ya las cosas van desarrollándose en el marco de una
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Gobernanza y Gobernabilidad en el marco del modelo de Gobierno Abierto
Un análisis comparado entre Costa Rica y Puerto Rico
estructura sostenible, en tanto logren mantener el rumbo, a pesar de la
reciente transición de gobierno.
1.2- PUERTO RICO
La transparencia, principalmente en el área scal, ha sido un punto
álgido en el caso de Puerto Rico, por cuanto ha experimentado múltiples
fracasos durante los últimos años. Los gobiernos de turno han postergado
la aprobación de la legislación de transparencia como prerrequisito para
una mayor transparencia scal e impulsar la rendición de cuentas por
resultados.
De igual forma, los gobernamentes han obstaculizado el fortalecimiento
de entidades gubernamentales como el Instituto de Estadísticas de
Puerto Rico (IEPR) cuya misión está dirigida a desarrollar los métodos,
asegurar la calidad de las estadísticas y scalizar el cumplimiento de
las agencias con los más altos estándares de calidad de las estadísticas
(Torres de Durand, 2018).
En este sentido, las últimas décadas han demostrado que la pluralidad
y la alternancia política no son condiciones sucientes para contar con
gobiernos ecientes. La democracia electoral en Puerto Rico, al igual
que en Costa Rica, no ha garantizado que los gobernantes a nivel estatal
y municipal electos por el voto de la ciudadanía sean transparentes
y que rindan cuentas de sus acciones. La falta de diligencia en esta
materia por parte de los gobernantes ha profundizado el deterioro de
las instituciones públicas y la falta de prudencia en el manejo de las
nanzas públicas. Según los Índices de Corrupción, Rendición de Cuentas
y Competitividad, Puerto Rico se encuentra en las posiciones 33, 67 y 38
respectivamente.
En relación con el acceso a la información, el Tribunal Supremo de Puerto
Rico ha determinado que es un derecho es de rango constitucional. Así
lo determinó en el caso Soto v. Secretario de Justicia, 112 D.P.R. 477
(1982). El Tribunal resolvió que el derecho a la información pública es un
derivado del derecho a la libertad de expresión consagrado en la Carta
de Derechos de la Constitución de Puerto Rico. Que sea un derecho de
rango constitucional signica, entre otras cosas, que no puede abolirse
por la Legislatura, aunque sí se puede reglamentar siempre y cuando
esa reglamentación no resulte demasiado onerosa para las personas que
solicitan la información.
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TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
A manera de resumen, presentamos algunos de los avances desde el
marco jurídico en materia de rendición de cuentas y transparencia en
Puerto Rico.
2. -METODOLOGÍA
Para la implementación del presente análisis se han utilizado como
referencia los supuestos teóricos planteados por Ramos (2012), dado
que según indica, “la política comparada tiene por objeto estudiar
eminentemente a los fenómenos macro políticos” (Ramos, 2012, p.18)
Por su parte, Badie, B. y Hermet, G. (1993) indican que el método
comparado es “un modo de investigar el conjunto de los fenómenos
políticos, una manera de profundizar en el análisis empírico y en la
teoría política en todos los sectores del conocimiento” (p.7)
Este método, según agregan Badie y Hermet (1993), “lleva al investigador
a admitir que solo puede reconocer lo especíco de su terreno al
compararlo con otros ámbitos, ya sean parecidos o diametralmente
opuestos”. (p.13).
En este sentido, y retomando la perspectiva teórica de Ramos (2012),
el presente trabajo se basa en el “estudio de caso”, utilizando como
referencia el mismo objeto de estudio en dos países diferentes (Costa
Rica y Puerto Rico). Este método, según indica Ramos (2012) permite “el
estudio de un determinado fenómeno macro político que se desarrolla
en una unidad macro social –país o región-, en un lapso de tiempo dado”
(p.18).
Adicionalmente, y según arman Sartori y Morlino, citados por
Ramos (2012) se “utilizan parámetros (perspectivas y proporciones)
recabados de casos comparables y el empleo de categorías de análisis
no ideográcas, es decir, derivadas de alguna teoría generada de algún
esquema conceptual generalizante” (p.15)
A partir de lo anterior, y con el propósito de cumplir con los objetivos del
estudio, se han elegido las siguientes variables de análisis:
• Marco jurídico: se identican las normas emitidas en ambos
países, vinculadas al tema de gobierno abierto, con el n de tener
como referentes, los marco jurídico de ambos países.
• Acciones de la Sociedad Civil: un aspecto que se ha considerado
determinante para efectos de tener un referente sobre el impacto
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Gobernanza y Gobernabilidad en el marco del modelo de Gobierno Abierto
Un análisis comparado entre Costa Rica y Puerto Rico
de la gestión de gobierno abierto, es identicar las acciones que se
han llevado a cabo por parte de la sociedad civil.
• Impacto de la gestión de gobierno abierto en la gobernabilidad
y la gobernanza de ambos países: para efectos de la parte
conclusiva del análisis se hace una reexión, con base en los
datos obtenidos, sobre el impacto que ha tenido la gestión de
gobierno abierto en la gobernabilidad y gobernanza, en el
caso de ambos países.
Adicionalmente, se aplicaron las siguientes herramientas metodológicas:
A. Revisión documental: Se llevó a cabo una revisión de los
documentos físicos y en línea, disponibles sobre la gestión de
gobierno abierto en ambos países.
B. Entrevistas personales: Con el n de complementar la
investigación, y tener acceso a algunos “insights” del proceso,
se llevaron a cabo entrevistas personales con representantes del
proceso de gobierno abierto, tanto en el caso de Costa Rica, como
de Puerto Rico.
2. 1.- PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN:
El problema de investigación se basa en la pregunta:
¿Cuál ha sido el impacto de la gestión de transparencia y rendición de
cuentas en Costa Rica y Puerto Rico, en materia de gobernabilidad y
gobernanza?
Esta pregunta, se complementó con las siguientes preguntas secundarias:
A. ¿Cuál es el marco histórico concreto en el que se ha desarrollado la
gestión de transparencia y rendición de cuentas en ambos casos de
estudio?
B. ¿Cuáles son las principales acciones que han promovido los gobiernos
respectivos, para incentivar la transparencia y la rendición de
cuentas?
C. ¿Cuán accesible es la información que se brinda al ciudadano, a
través de la gestión de gobierno abierto?
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TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
3.- ANÁLISIS DE LOS DATOS
A partir de las herramientas metodológicas anteriormente descritas, se
obtuvieron los siguientes hallazgos:
3.1.- MARCO HISTÓRICO Y JURÍDICO
De seguido se detallan los principales antecedentes históricos y jurídicos
de ambos países:
a. Normas y Regulaciones Establecidas
Costa Rica
a) 1949: En el artículo 9 de
la Constitución Política -de
1949-, se establece que “El
Gobierno de la República
es popular, representativo,
participativo, alternativo y
responsable. Lo ejercen el
pueblo y tres poderes
distintos e independientes
entre sí. El Legislativo, El
Ejecutivo y el Judicial”.
b) 2006: En el año 2006 se crea
la Secretaría Técnica de
Gobierno Digital (Decreto
Ejecutivo 33147), con el
n de promover una mayor
eciencia en los servicios del
Estado.
c) 2011: Costa Rica se alia
a la iniciativa del “Open
Government Partnership”,
que se creó a partir de las
pautas establecidas en el
año 2009 por el Presidente
de Estados Unidos, Barack
Obama.
Puerto Rico
a) 1952: La Constitución
del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico
establece funciones,
responsabilidades,
metas y objetivos
claramente delineados,
así como procedimientos
parcialmente
transparentes de
formulación y declaración
de política pública. Adem
ás, establece
como deber del Estado
la disponibilidad de
información sobre las
políticas scales y
económicas.
b) 1974: Mediante la
Ley Núm. 230 (Ley
de Contabilidad) se
establecen sanciones
y responsabilidades
administrativas y
ciudadanas.
c) 2010: Se aprueba la Ley
Núm 236 que establece
elementos de Rendición
de Cuentas y garantías de
integridad.
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Gobernanza y Gobernabilidad en el marco del modelo de Gobierno Abierto
Un análisis comparado entre Costa Rica y Puerto Rico
d) 2014: En la administración
Solís - Rivera, se lanzó la
Estrategia Nacional para un
Gobierno Abierto, por me-
dio de la cual se procura el
establecimiento de pautas
de participación ciudadana,
incluyendo dentro de esto,
la creación de una Red de
Transparencia, a la cual se
alian las instituciones del
gobierno central, debiendo
reservar un espacio den-
tro de sus respectivos sitios
WEB, para ofrecer datos e
información sistematizada
para la ciudadanía.
d) 2017: Se emite la ley de
datos Abiertos de Puerto
Rico
Como se puede derivar del cuadro anterior, ambos países han venido
estableciendo pautas legislativas orientadas al fortalecimiento de la
democracia, y adicionalmente, dieron sus primeros pasos, orientados
a la adopción del modelo de gobierno abierto, en momentos históricos
relativamente comunes.
Desde luego, y según se indicó en los antecedentes, la implementación
en ambos casos ha tenido importantes diferencias, siendo que en el
caso de Puerto Rico ha sido más difícil que prospere la gestión de
transparencia y rendición de cuentas, pero de igual forma, en ambas
naciones, aún estos procesos están en etapas incipientes.
Es importante anotar que para que haya un mayor prosperidad en la
gestión de gobierno abierto, además de la legislación, es necesario que
prevalezca la voluntad política y que exista un avance tecnológico, que
propicie y facilite, tanto la gestión de transparencia y rendición de
cuentas, como la participación ciudadana.
3.2.- SEMEJANZAS Y DIFERENCIAS ENTRE COSTA RICA Y PUERTO RICO
El modelo de gobierno abierto ha sido suscrito por muchos pases
alrededor del mundo, y se han venido realizando diversos análisis con
el n de determinar las características de los respectivos procesos de
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TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
implementación, así como el impacto –y éxito relativo- que ha tenido
en las diversas naciones.
Es por esto que el presente análisis comparado resulta propicio, debido
a que permite poner en perspectiva este proceso, en el contexto
económico, político y económico de los países elegidos (Costa Rica y
Puerto Rico).
La comparación entre estas dos naciones se consideró procedente,
siendo que ambos países comparten algunos elementos comunes, tales
como:
1. Momento histórico: en ambos países se incursionó de manera
reciente en el proceso de transparencia y rendición de cuentas,
como parte de la gestión de gobierno abierto.
2. Régimen político: Ambos países se caracterizan por tener
regímenes democráticos, aunque Puerto Rico tiene características
que la asemejan más a una colonia.
3. Características de la población: De acuerdo con los indicadores
de desarrollo consultados hay características comunes, en términos
de educación y acceso a internet, entre otros, según se detalla en
el siguiente apartado.
4. Índices de desarrollo (principalmente en educación): Según un
informe de la Universidad de Puerto Rico, ese país ocupa el primer
puesto en América Latina en desarrollo humano, y el segundo en
habla hispana. Este país obtuvo una puntuación de 0,82 entre
los apartados de educación, salud y economía, ubicándose en
el puesto 39 a nivel mundial (recuperado de https://www.efe.
com/efe/usa/puerto-rico/puerto-rico-es-lider-en-desarrollo-
humano-america-latina-segun-informe/50000110-2607756). Por
su parte, Costa Rica ocupa el puesto número 9 en América Latina
y el Caribe, obteniendo una puntuación de 0,77 en ese índice.
(Recuperado de http://www.cr.undp.org/content/costarica/es/
home/presscenter/pressreleases/2017/03/21/costa-rica-ocupa-
puesto-9-en-desarrollo-humano-en-am-rica-latina-y-el-caribe.
html)
5. Penetración poblacional del internet: tal y como se ha indicado
en la descripción conceptual, el acceso a internet y herramientas
digitales es un factor clave para lograr que las iniciativas de
transparencia y rendición de cuentas sean exitosas. En razón de
lo anterior, es importante destacar que ambos países, como ya
se ha mencionado y según se detalla en el apartado siguiente,
cuentan con un importante acceso de la población al Internet.
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Gobernanza y Gobernabilidad en el marco del modelo de Gobierno Abierto
Un análisis comparado entre Costa Rica y Puerto Rico
3.3.- PRINCIPALES GESTIONES REALIZADAS PARA PROMOVER LA
TRANSPARENCIA Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS
En el caso de Costa Rica, la mayor cantidad de esfuerzos que se han
desarrollado hasta ahora han sido para incorporar al país en el Open
Government Partnership, y empezar a cumplir sus lineamientos, así como
también, han estado focalizadas en la coordinación interinstitucional,
con el n de facilitar las condiciones para desarrollar las etapas y
actividades vinculadas a la gestión de transparencia, lucha contra la
corrupción y participación ciudadana. No obstante, es poco lo que se
ha podido avanzar hasta ahora en la articulación de esfuerzos con la
sociedad civil. (Comunicación Personal, Sharon Matamoros, 6 de junio
de2018).
En el caso de Puerto Rico, se analizaron aquellas gestiones materializadas,
tanto a nivel gubernamental como desde la sociedad civil. Los principales
hallazgos derivados de lo anterior, se relacionan con la transparencia y
rendición de cuentas según se detalla a continuación:
Principales gestiones realizadas para promover la transparencia y la
rendición de cuentas
Costa Rica
1. Trabajo con las comunidades: se
diseñó una estrategia para visitar las
comunidades y procurar resolver algunos
temas de interés desde las respectivas
localidades.
2. Mesas de trabajo para construir
juntos: se instauraron más de 30 mesas
de diálogo con distintos sectores y
poblaciones, con n de buscar soluciones
conjuntas a diversos problemas, de
acuerdo con las prioridades de cada
comunidad.
3. Integración de la Comisión para un
Gobierno Abierto: esta comisión integra
representantes de la academia , la
empresa y la sociedad civil, el principal
objetivo es proponer lineamientos,
estrategias y planes de acción en materia
de gobierno abierto.
Puerto Rico
Poder Ejecutivo:
1. Inclusión de representantes del
sector ciudadano en las Juntas
de Gobierno de las Corporaciones
Públicas.
2. Reuniones abiertas.
Se observan otros ejemplos
concretos como el Reglamento
de Pesca de 2004 (Cox Marrero,
2014), el de la llamada
CommunityDevelopment Block
Grant (Muñoz Sosa, 2014), y el de
la propuesta Comisión Reguladora
de Energía (Rúa, 2014).
La participación se materializa
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TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
4. Hacia una plataforma abierta de
datos:Se creó una plataforma para
tener datos de libre acceso, la cual
incluye el desglose de los presupuestos
ejecutados, así como el salario de los
respectivos funcionarios. Como parte
de una segunda etapa, está prevista
la integración del sistema de compras
públicas, para promover una mayor
transparencia en la adquisición de
bienes y servicios. Asimismo, se está
trabajando en una política de apertura
de datos, para que las instituciones
tengan claridad en qué publicar y cómo
hacerlo.
5. Aplicaciones y plataformas para
acercar el gobierno a la gente: Se
ha promovido que las instituciones
desarrollen aplicaciones para los
usuarios, como ya lo hizo el Instituto
de Acueductos y Alcantarillados, para
que los usuarios puedan hacer reportes,
consultas o trámites. De igual manera,
el Ministerio de Trabajo desarrolló una
aplicación que permite utilizar una
calculadora para hacer una estimación
del aguinaldo, y ofrece información
sobre salarios mínimos, plantear
denuncias o consultas. Por otra parte,
la Dirección Nacional de Tributación
Directa estableció un quisco tributario
para la presentación de las respectivas
declaraciones de impuestos.
6. Enlaces institucionales: el 25
de noviembre del 1015 se rmó una
declaratoria en procura de establecer
alianzas en los tres Poderes de la
República, identicando a más de 30
funcionarios que fungirán como enlace
para el impulso y cumplimiento de las
acciones vinculadas a la gestión de
gobierno abierto. Adicional a esto,
el gobierno y la OCDE han venido
trabajando de manera conjunta en el
impulso de talleres y capacitaciones,
tanto para funcionarios, como para la
sociedad civil.
en vistas para la aprobación de
un reglamento, a un plan para la
incorporación futura de ciudadanos
en el desarrollo urbano de los
municipios, hasta un proyecto de
ley que contempla la consulta a
ciudadanos antes de que se diseñe
la Comisión.
En los tres casos la participación
toma más bien la forma de
consultas y vistas públicas que,
desde nuestra perspectiva son
formas aún tímidas de incorporar
a la ciudadanía en la formulación
de política pública para el
fortalecimiento de la gobernanza.
Existen muchas otras posibilidades
para articular la participación
ciudadana en esta rama. Dichas
estructuras cumplirían con los
objetivos principales de identicar
y recomendar propuestas para
política pública y velar por la
implementación de estas. Además,
perseguiría la scalización en el
cumplimiento de los objetivos y
resultados esperados.
Poder Legislativo:
Se pudieron identicar esfuerzos
hacia una mayor inclusión y
transparencia en esta Rama. Un
ejemplo reciente es la creación
de la Ocina de Participación
Ciudadana, adscrita a la Cámara
de Representantes.
Por medio de esta ocina, los
ciudadanos tienen la oportunidad
de someter sus propuestas sobre
los temas que les afectan, además
pueden participar de talleres sobre
el proceso legislativo. Esta nueva
Ocina se ha propuesto realizar
investigacionnes dirigidas
realizar investigaciones dirigidas
a explorar y conocer nuevas
formas en las que los ciudadanos y
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Gobernanza y Gobernabilidad en el marco del modelo de Gobierno Abierto
Un análisis comparado entre Costa Rica y Puerto Rico
7. Red Regional de Gobierno
Abierto: En octubre del 2015, Costa
Rica asumió el liderazgo de la Red
Regional, la cual fue constituida con
la cooperación de la OCDE. Con
esta gestión, a su vez, se sumó a la
iniciativa para formar parte de la
Red de Transparencia y el Acceso a la
Información.
8. Creación de una ocina de atención
ciudadana en Casa Presidencial: Con
el apoyo de la Primera Dama, la Segunda
Vicepresidencia y el Viceministerio de
Asuntos Políticos y Diálogo Ciudadano
se creó un espacio para recibir a las
personas interesadas en entregar cartas
o solicitar ayuda para sus trámites.
9. Sometimiento de leyes a consulta
pública: otra de las iniciativas que
se ha venido promoviendo, es la de
someter los proyectos de ley a consulta
pública, de previo a su gestión, tal y
como fue el proyecto de la Reforma
Fiscal, la reforma del CONESUP y
la transformación del CONAVI en el
Instituto Nacional de Infraestructura.
Adicional a esto, se han propiciado
diálogos, los cuales han culminado
con proyectos de Ley para resolver
situaciones especícas de la población.
10. Instauración de la Estrategia
Nacional para un Gobierno Abierto:
La Estrategia contempla las 9 acciones
descritas anteriormente, las cuales
forman parte de los planes previstos en
esta materia.
Fuente: Gobiernocr (Recuperado
de http://gobierno.cr/10-acciones-
innovadoras-que-demuestran-un-
gobierno-abierto/) y entrevista
personal con Sharon Matamoros el 6 de
junio de 2018.
ciudadanas pueden involucrarse en
el proceso político, diseñar nuevos
mecanismos de participación y
fomentar una cultura de apertura y
colaboración.
Rendición de cuentas vertical:
1. Debido a su estatus colonial,
Puerto Rico no participa
plenamente de los procesos
políticos en Washington DC que
afectan su sistema político, más
aún después de la aprobación de la
ley PROMESA.
2. Los ociales electos y algunos
jefes de agencia asumen la actitud
que después de terminado el proceso
eleccionario tienen un cheque en
blanco para administrar y manejar
los asuntos públicos por cuatro años
según ellos mejor lo entiendan, bajo
el fundamento de “la mayoría”.
Rendición de cuentas horizontal:
A pesar de las múltiples contralorías,
procuradurías, monitores, scales
especiales y ocinas de ética,
la realidad es que todas estas
instituciones han sido inecaces en
el desempeño de sus labores, y en
muchos casos son utilizadas como
instrumentos de intimidación y
coerción en contra de adversarios
políticos o incluso de ciudadanos
que buscan reivindicar sus derechos.
Rendición de cuentas social:
Pese a que históricamente la
sociedad civil en Puerto Rico no
se ha caracterizado por ser activa
y participativa de los asuntos
públicos, podemos mencionar
algunos casos en los que sí se
observa la materialización de este
mecanismo para el control social.
A. El Movimiento Paz para Vieques
que logró no solo la salida de la
Marina de la isla, sino que produjo
las
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TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
Guías para el Desarrollo Sustentable de
Vieques;
B. El trabajo sostenido y cada vez más
amplio de Casa Pueblo;
C. La activación y movilización generada
por “Todo Puerto Rico por Puerto Rico”;
D. Las nuevas formas de activación que
se estrenaron en la reciente huelga estu-
diantil en la Universidad de Puerto Rico;
E.Los movimientos comunitarios como
los desarrollados en Cantera y las comu-
nidades del G8, y;
F. Agenda Ciudadana: Ha impulsado la
voz propositiva de ciudadanos y ciu-
dadanas de todos los sectores de Puerto
Rico en la creación de una Agenda de
País que transforme las condiciones de
los constituyentes y garantice soluciones
más permanentes a las necesidades de la
sociedad presente y futura en seis temas
fundamentales que impactan la calidad
de vida de todos y todas: Educación,
Salud, Economía, Ambiente, Seguridad
y Familia.
Entre el 2007 y 2008 se celebraron 14
foros ciudadanos a través de la Isla que
recogieron más de 3,000 propuestas sus-
tanciales que fueron resumidas en una
Agenda Ciudadana entregada a los can-
didatos de los cuatro partidos políticos
inscritos entonces.
Las propuestas ciudadanas formaron
parte de los programas de gobierno de
todos los partidos políticos.
A partir de este ejercicio, se realizó
seguimiento y evaluación a estas pro-
puestas a través de mesas redondas,
congresos, entrevistas de fondo y la cel-
ebración de seis diálogos transectoriales
y cumbres de rendición de cuentas.
Fuente:espaciosabiertos.org; puertori-
cotransparente.org; agendaciudadan-
apr.org
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Gobernanza y Gobernabilidad en el marco del modelo de Gobierno Abierto
Un análisis comparado entre Costa Rica y Puerto Rico
A modo de reexión sobre esta sección, y particularmente en relación
con el caso de Puerto Rico, se presentan múltiples retos en la gestión de
inclusión ciudadana que invitan a nuevas rutas.
La ciudadanía puede intervenir a través de consejos, comisiones,
comités consultivos o en estructuras de contraloría social que incluye el
monitoreo, vigilancia y evaluación de una actividad o política (Ramírez
Sáiz, 2013). Estos organismos se reconocen en algunos países a través
de legislación (participación institucionalizada), aunque no hay una sola
manera de estructurarlos.
Complementariamente a lo anterior, Ramírez Sáiz (2013) alude al caso
de México, país en el que el artículo 11 de su Constitución “señala la
necesidad de la participación vecinal y ciudadana…en la política íntegra
del ordenamiento del territorio”. En muchos casos estos consejos son
electos por representantes de la ciudadanía o por la legislatura. La clave
en todos ellos es que representen a múltiples y variados sectores de la
sociedad civil y que quienes los compongan operen autónomamente y no
sean exclusivamente legitimadores del Ejecutivo o sus representantes.
Las estructuras de contraloría social conllevan actividades de control
y evaluación realizadas también por organizaciones o personas para
garantizar la transparencia y evitar la corrupción (Ramírez Sáiz, 2013).
La contraloría social será tan buena como el nivel de autonomía con
respecto al aparato gubernamental que tengan quienes la ejercen. Como
lo dice el término, se trata de contralorías porque están diseñadas para
que la sociedad tenga control sobre las acciones del Estado con el n de
“evitar la privatización de decisiones públicas” (Cunnill, 2007). Además,
hace falta esfuerzos a nivel político-institucional que provean de un marco
legal para garantizar y promover la participación ciudadana, la rendición
de cuentas y transparencia en todas las dimensiones del gobierno.
Sabemos que los mecanismos de recoger comentarios y propuestas por
medio de buzones y/o sistemas electrónicos resultan insucientes para
un mundo cada vez más complejo (Vázquez Irizarry, 2010).
3.4.- ¿QUÉ TAN ACCESIBLE ES LA INFORMACIÓN PARA LOS CIUDADANOS,
EN TÉRMINOS DE DISPONIBILIDAD Y COMPRENSIÓN?
De seguido se abordan diversas aristas vinculadas con el acceso a la
información, por parte de la sociedad civil:
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TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
b. Acceso a información por parte de la sociedad civil
Costa Rica Puerto Rico
La Red de Transparencia se
ha habilitado en todas las
instituciones del gobierno
central. Para esto, se han
destinado espacios en cada
uno de los respectivos sitios
WEB, por medio de los cuales
los ciudadanos pueden
accesar a datos e información
debidamente clasicada.
Para estos efectos, los
sitios WEB cuentan con un
botón denominado “Red de
Transparencia”
Los documentos públicos son
aquellos que se crean, conservan
o reciben en cualquier agencia
o entidad del Gobierno. Se
consideran documentos públicos
los siguientes: Estadísticas
preparadas por el Gobierno;
informes generados por las
agencias; declaraciones de
impacto ambiental; los contratos
que hace el Gobierno y que
incluyen la contratación de
personas, corporaciones y la
compra de propiedad. Las
facturas y propuestas asociadas
a estas contrataciones también
son públicas; los estudios,
informes y cualquier documento
pagado con fondos público
(http://espaciosabiertos.org/
transparencia/).
c. Calidad de la información (datos o información procesada)
Costa Rica Puerto Rico
La información que está
disponible en cada una de las
instituciones es variable (no sigue
un patrón estandarizado), lo cual
es comprensible, debido a la
diversidad de áreas de trabajo y
tipos de información.
No obstante, es importante indicar
que en algunos casos no hay
información reciente, o no están
disponibles todos los datos que
podrían considerarse “esenciales”
en el marco del área de trabajo de
las respectivas organizaciones.
La información es accesible a
través de las diversas páginas
virtuales del Gobierno está en
formatos PDF en su mayoría.
Gran parte de la información
en políticas públicas, proyectos
de ley y reglamentaciones
se encuentran a través de
la página de la Ocina de
Servicios Legislativos.
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Gobernanza y Gobernabilidad en el marco del modelo de Gobierno Abierto
Un análisis comparado entre Costa Rica y Puerto Rico
d. Tipo de documentos (abiertos o PDF’s)
Costa Rica Puerto Rico
La información disponible en
los sitios de las instituciones
del Gobierno Central está en
su mayoría, en documentos
PDF, lo que impide al usuario
manipular los datos para extraer
información interés.
El formato de los
documentos depende en
gran medida de la fuente
y la Agencia Estatal. En su
mayoría son documentos en
formato PDF, sin embargo
se encuentran algunas
bases de datos abiertas.
e. Difusión de los mecanismos de acceso a la información
Costa Rica Puerto Rico
La difusión que se ha hecho sobre
esta gestión, así como en relación
con los datos e información
disponible, ha sido muy escasa
o nula, ya que no se ha logrado
identicar cobertura informativa,
difundida en los medios de
comunicación, o bien en las redes
sociales del Gobierno, en relación
con el particular.
Asimismo, y según se detalla en los
planes de acción de la Estrategia
Nacional para un Gobierno
Abierto, se han realizado talleres
y actividades de capacitación
con diversos grupos organizados
del país. No obstante, no está
disponible la información relativa a
los asistentes que han participado
en este tipo de iniciativas.
La gestión para la difusión
de la información se ha
generado en buena parte
por la ciudadanía por
medio de organizaciones
que fomentan la rendición
de cuentas vertical,
particularmente el
control social. Ejemplos
de estas organizaciones
son: Agenda Ciudadana,
Espacios Abiertos,
Gobierno Transparente,
entre otras.
De parte del Estado, la
mayor parte de la difusión
es interagencial y por
medio de la Ocina de
Participación Ciudadana
de la Asamblea Legislativa.
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TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
f. Estandarización de la información en las instituciones
Costa Rica Puerto Rico
Los diversos sitios WEB muestran
diversas segregaciones de datos,
de acuerdo con el área de servicio
a la que pertenecen, por lo que se
puede concluir que no hay ningún
indicador o estándar básico que se
haya previsto para este propósito.
Según los parámetros que
establecen las leyes de
Rendición de Cuentas y
Acceso a la Información,
no existen elementos de
estandarización de la
información que suministran
las instituciones y agencias
gubernamentales.
4.- ¿CUÁL HA SIDO EL IMPACTO DE LA GESTIÓN DE TRANSPARENCIA Y
RENDICIÓN DE CUENTAS EN COSTA RICA Y PUERTO RICO, EN MATERIA
DE GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA?
Tanto en el caso de Costa Rica como en el de Puerto Rico, los esfuerzos
por impulsar la gestión de gobierno abierto han sido notorios, y han
obedecido a un proceso de evolución y madurez política, que cada vez
más reconoce y atiende la necesidad de articular esfuerzos con diversos
actores estratégicos, y en general, con la sociedad civil, aún en medio
de las limitaciones de un proceso que aún no termina de consolidarse.
Partiendo de las narrativas compartidas por personas involucradas en
organizaciones no gubernamentales, en Puerto Rico el fortalecimiento
de los procesos de participación, rendición de cuentas y transparencia
tienen aún un largo camino por recorrer. En general, las estructuras
gubernamentales en Puerto Rico son paternalistas y poco transparentes.
El gobierno, en muchas instancias, tiende a desalentar la acción
comunitaria independiente y a fomentar patrones de interacción basados
en relaciones de dependencia y de patronazgo político. Esto signica que
muchas organizaciones de la sociedad civil y algunas del sector privado
en Puerto Rico han sido capturadas por estructuras político-partidistas,
operan en función de esos intereses partidistas, y, por tanto, no son
verdaderamente independientes.
Aunado a esto, los estudios e investigaciones realizados por el Centro
de Gobernanza Publica y Corporativa señalan la ausencia en Puerto Rico
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Gobernanza y Gobernabilidad en el marco del modelo de Gobierno Abierto
Un análisis comparado entre Costa Rica y Puerto Rico
de una verdadera transparencia en la gestión de los asuntos públicos
lo cual hace casi imposible una autentica rendición de cuentas. Esta
situación ha propiciado un manejo irresponsable de los asuntos scales
y la creación y mantenimiento de los espacios invisibles al ciudadano
donde se practica la corrupción.
Por su parte, en el caso de Costa Rica los avances han sido notorios en
materia de trasparencia, con la gestión de la “Red de Transparencia” que
obliga a las instituciones del estado a contar con un espacio en sus sitios
WEB con información disponible para los usuarios, aunque en muchos
casos los archivos están en PDF lo que diculta el manejo de datos.
En el caso de la participación ciudadana el proceso es mucho más
complejo, y aunque Costa Rica dio sus primeros pasos a través de
la Estrategia Nacional para un Gobierno Abierto, los alcances más
inmediatos han sido con organizaciones muy puntuales, que aún están
lejos de representar a la sociedad civil. Es claro que es necesario
procurar una mayor articulación, lograr más mecanismos de diálogo y
participación, y fortalecer los mecanismos de difusión (comunicación
personal con Sharon Matamoros, 6 jun 18).
En este sentido, y no obstante aún hay mucho trabajo por hacer en ambos
países en la gestión de canales y mecanismos para dar una participación
más accesible y efectiva a la población, se han empezado a notar los
siguientes efectos en materia de gobernanza y gobernabilidad:
a) Articulación institucional para el impulso del gobierno
abierto: en ambos gobiernos se han venido desarrollando esfuerzos
por impulsar la estandarización de propuestas en las diversas
instituciones del estado, tanto a nivel de canales y mecanismos de
interacción, como en el tipo y formato de información que estará
disponible para los usuarios y ciudadanos, en el marco de una
gestión de transparencia y rendición de cuentas.
b) Surgimiento y consolidación de agrupaciones civiles: se
ha incentivado, en ambas naciones, el desarrollo de grupos
organizados que puedan contribuir con la articulación de esfuerzos
a nivel de la sociedad civil, así como también, se ha incentivado
que estos tengan un rol activo y dinámico en la defensa de los
intereses comunes.
c) Acceso a información y combate de la corrupción: como parte
de las políticas de transparencia y rendición de cuentas, se han
denido en ambas naciones, acciones y directrices orientadas a
tener disponible información para el usuario en formatos abiertos y
de fácil acceso. Los avances en este sentido han sido importantes,
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TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
dado que se ha logrado el involucramiento de la mayor cantidad
de instituciones, en el marco de los compromisos adquiridos con
las agrupaciones internacionales de gobierno abierto, aunque el
objetivo es integrar a la totalidad de organizaciones estatales.
d) Motivación de actores para discutir y comentar proyectos de
Ley: En el caso de Costa Rica ha llamado la atención que como
parte de los esfuerzos realizados para incentivar la participación
ciudadana, se han lanzado a consulta algunos proyectos de Ley,
como la primera reforma scal propuesta en la Administración Solís-
Rivera. No obstante, pareciera que los esfuerzos de integración de
los diversos actores y de los ciudadanos en general, se irá llevando
a cabo de manera paulatina.
e) Regulación y autoregulación del aparato estatal a partir de
las gestiones de transparencia que se han venido impulsando: A
partir de las directrices emitidas por el gobierno, y de los acuerdos
consignados internacionalmente, ambos países han impulsado estas
acciones, generando un esquema de regulación y autorregulación
para las diversas instituciones, las cuales han venido cumpliendo con
las pautas indicadas en materia de gobierno abierto, entendiendo
eso sí, que es un proceso que aún está en curso y que quedan
pendientes varias metas por cumplir en términos de integralidad
de los esfuerzos y participación de los ciudadanos.
f) Impulso de una mayor legitimación de la toma de decisiones:
en la medida que los ciudadanos tengan acceso a participar de
una manera más activa en la toma de decisiones, habrá una mayor
legitimidad de la gestión estatal. No obstante, estos procesos
de intervención en ambos países aún son muy incipientes y están
limitados a agrupaciones muy especícas, está previsto que en un
mediano y largo plazos, este proceso sea expansivo.
g) Suscripción de acuerdos y membresías internacionales presiona
el cumplimiento de los estándares del gobierno acuerdo: ambos
países están suscritos al “Open Government Partnership”, lo que
ha facilitado la suscripción de acuerdos y compromisos, así como
también, de la adopción de medidas evaluativas.
h) Desarrollo de Apps y de herramientas WEB para facilitar el
acceso a información y propiciar la interacción entre el gobierno
y la sociedad civil: un elemento que ha llamado la atención
en ambos casos ha sido la anuencia de ambos gobiernos para
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Gobernanza y Gobernabilidad en el marco del modelo de Gobierno Abierto
Un análisis comparado entre Costa Rica y Puerto Rico
impulsar el desarrollo de herramientas WEB y aplicaciones
móviles, que faciliten el acceso de los ciudadanos a
información y a tener posibilidades de participación.
A partir de la experiencia en otros países y los esfuerzos que se han
realizado en Costa Rica y Puerto Rico, se pueden extraer algunas
recomendaciones:
1. La inclusión de sectores diversos, particularmente, comunidades,
además de gobierno, sector privado, sindicatos, académicos y
jóvenes.
2. El uso del diálogo deliberativo, activo y respetuoso.
3. La incidencia en procesos de formulación de política pública
que trasciendan las consultas y las vistas públicas
4. El énfasis en la búsqueda de alternativas y formulación de
propuestas.
5. El esfuerzo por distanciarse de los partidos políticos (clientelismo
político).
6. “Plantear la participación ciudadana como eje transversal que
atraviesa todo ejercicio gubernamental” (Villarreal, 2009, p. 38).
Tanto en Costa Rica, como en Puerto Rico se ha venido trabajado a
partir de estos supuestos. Asimismo, estos proyectos e iniciativas han
contribuido al desarrollo de competencias ciudadanas, a la gradual
transformación de las formas de ejercer la ciudadanía y a la creación de
nuevos espacios de participación y colaboración. En éstos, la ciudadanía
se ha destacado por la capacidad propositiva e inclusiva para pensar al
país e insertarse en todo el quehacer social y político.
Un reclamo generalizado ha sido el de “garantizar la participación real
de las comunidades” en iniciativas gubernamentales, exigir formas
distintas de hacer política y de facilitar la cobertura de los medios de
comunicación.
A partir de esto es importante propiciar un mayor avance en los siguientes
temas:
1. La creación de consejos consultivos en todas las agencias
gubernamentales. Es particularmente importante en el diseño de
estos, que dichos cuerpos no generen exclusión o desigualdad, al
privilegiar la participación de organizaciones y otros actores no
gubernamentales que tienen mayor poder o capacidad organizativa
(Villarreal, 2009)
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TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
2. La creación de estructuras de contraloría social que pueden
participar en las estructuras que ya ha diseñado el Estado para esa
gestión, o ser totalmente independiente para garantizar el doble
cotejo de las acciones que se emprendan
Sólo si todos los sectores se mantienen atentos y scalizan las acciones
y las políticas de los que gobiernan, se garantizará que dichas acciones
y políticas respondan a sus reclamos. Carrasquillo (2010) ha señalado
que “A los funcionarios públicos [la gobernanza democrática] les exige
aprender a convivir con la crítica ciudadana y dejar de interpretarla
como mera expresión opositora. En un escenario en el que se promueve
la participación ciudadana y se estimula el trabajo colaborativo y en
red, el ciudadano, más que un adversario o estorbo se convierte, con
su mirada crítica en un vericador y garante de la calidad de la gestión
pública” (p. 131).
Si, como ha dicho Murillo Castaño (1999) “la gobernabilidad se limita
cuando la representación de intereses es deciente y restringida
y la participación ciudadana es precaria”, parece evidente que
sólo promoviendo y fortaleciendo una real participación ciudadana
representativa de todos los sectores, habremos de potenciar la
gobernabilidad en nuestro país. La gobernabilidad estará basada en la
redenición de los actores sociales, su uidez y permanencia; y en la
posibilidad de que el Estado potencie la participación ciudadana más
que promover la obediencia de sus ciudadanos.
5.- CONCLUSIONES
Los fenómenos comunes que fueron identicados en ambos casos, y a los
cuales puede obedecer el impulso de la gestión de gobierno abierto en
ambos países son los siguientes:
Contexto político: ha habido una presión de organismos internacionales
como la OCDE para impulsar el esquema de Gobierno Abierto, así como
también, los lineamientos gubernamentales decretados en el 2009
por el presidente Barack Obama, han propiciado la creación del Open
Government Parnertship, lo que ha motivado a diversos países de la
región, y de otras latitudes del mundo, a sumarse a esta iniciativa.
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Gobernanza y Gobernabilidad en el marco del modelo de Gobierno Abierto
Un análisis comparado entre Costa Rica y Puerto Rico
Lo anterior a su vez, responde a una trayectoria de desprestigio y falta
de credibilidad en la institucionalidad, así como a una población cada
vez más consciente de sus derechos, y más demandante de soluciones.
Contexto económico: la globalización ha sido un fenómeno que ha
venido afectado a todos los países, generando un mayor dinamismo
del mercado, así como también, ha implicado que los gobiernos deban
responder de una manera más asertiva y oportuna a las necesidades y
demandas de los diversos actores sociales. Desde luego, esto no ha sido
una excepción en el caso de Costa Rica y Puerto Rico.
Contexto social: una de las tendencias mundiales ha sido la de motivar
la co-participación y co-creación entre gobierno y sociedad civil, por lo
que la articulación de esfuerzos con los actores sociales, y en general
con la ciudadanía, se ha vuelto una necesidad inminente para los
gobiernos, así como también, se ha convertido en una oportunidad para
impulsar la credibilidad y legitimación de éstos, así como para impulsar
la transparencia y combatir la corrupción.
Acceso a tecnología: el contexto tecnológico ha sido otro factor
determinante, por cuanto las nuevas herramientas permiten una
comunicación multidireccional altamente efectiva y funcional, lo que
hace posible que haya una interacción real entre el gobierno, los diversos
actores, y desde luego, la ciudadanía.
En el marco de este proceso, los pasos que han seguido ambos países
coinciden en la suscripción a los acuerdos internacionales del Open
Government Partnership, lo cual ha facilitado una unicación en las
directrices y lineamientos.
Por otra parte, al haber relativas similitudes en los índices de desarrollo y
las características de la población, es natural pensar que se enfrentan los
mismos procesos de escrutinio y crítica hacia la gestión gubernamental,
lo que refuerza la disposición y el interés de los actores en asumir un rol
protagónico en los procesos de toma de decisiones, asumiendo una labor
scalizante en materia de transparencia, y desde luego, en la búsqueda
del bien común.
De igual manera se encuentran semejanzas en términos de las
percepciones de la institucionalidad, ya que la población –en ambos
países- ha expresado, a través de los diversos actores sociales, sus
disconformidades con las decisiones gubernamentales, para lo cual han
utilizado tanto las redes sociales como los medios de comunicación
colectiva.
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TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
De esta forma, el modelo de gobierno abierto, para todos los efectos, se
perla como la posibilidad de impulsar la legitimidad y la credibilidad en
las instituciones del estado, dado que ofrece mecanismos para impulsar
una mayor transparencia y apoyo de los diversos actores estratégicos,
y de la sociedad civil en general, al ser co-partícipes de la scalización
del uso de los recursos públicos, así como también en la co-generación
de propuestas y participación activa en la toma de decisiones.
Desde luego, y a manera de conclusión general, es claro que este
proceso ha tenido una repercusión directa en materia de gobernabilidad
y gobernanza, dado que los actores sociales no solo son más visibles,
sino más activos y críticos frente a la gestión estatal, exigiendo cada
vez más, recuentos de resultados y equidad en la toma de decisiones
(basándose en la búsqueda del bien común), así como también, más
alternativas de participación para tener acceso a los foros de discusión
y los espacios para la toma de decisiones.
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