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TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
Desarrollo y buen Gobierno.
Aplicación al caso venezolano
Carlos González Silbaran
1*
Rafael Gustavo Miranda Delgado
2**
Recibido el 10 de abril de 2019, aceptado para su publicación el 20 de mayo de 2019.
Resumen
El desarrollo y el buen Gobierno son dos objetivos de alta estima social y su
presencia o ausencia condicionan la calidad de vida de los ciudadanos. En
Venezuela se han venido presentando en los últimos años problemas en el
desarrollo y en el buen Gobierno, por ello, la investigación busca dar respuestas
a dos preguntas: ¿Qué importancia tiene el buen Gobierno para el desarrollo?
y ¿Cuáles han sido las características del Gobierno de Venezuela en los años
recientes? En el artículo se arma que el buen Gobierno es determinante
para el proceso del desarrollo y, que Venezuela durante los años de estudio se
puede caracterizar como ingobernable.
Palabras clave: : Desarrollo; Buen Gobierno; Venezuela; Índice de
Ingobernabilidad (IDI); Reforma del Estado.
Abstract
Development and good Government are two objectives of high social and their
presence or absence conditions the quality of life of citizens. In Venezuela
there have been problems in development and good Government in recent
years. Therefore, the research seeks to answer two questions: How important
is good Government for development? And what have been the characteristics
of the Government of Venezuela in recent years? The article states that good
Government is determinant for the development process, and that Venezuela
No. 35
ISSN 1994-733X, Editorial Universidad Don Bosco,
year 17, No.35, July-December 2019, p. 21-47
SSN 1994-733X, Editorial Universidad Don Bosco,
año 17, No.35, Julio- Diciembre de 2019, p. 21-47
1*
Carlos González Silbaran, Venezolano. Economista de la Universidad de Los Andes. Universidad de Los Andes.
carlosgonzalezsulbaran@gmail.com
2**
Maestría en Economía y Maestría en Ciencia Política de la Universidad de los Andes Venezuela. rafaelgustavomd@hotmail.com
Desarrollo y buen Gobierno. Aplicación al caso venezolano22
Keywords: Development; Good Government; Venezuela; Ungovernability
Index (II); State reform.
INTRODUCCIÓN
El desarrollo y el buen Gobierno son dos objetivos de alta estima social ya
que su presencia o ausencia condicionan la calidad de vida de los ciudadanos.
En Venezuela se han venido presentando en los últimos años problemas en el
desarrollo y en el buen Gobierno, como advierte Miranda (2017a) la economía
venezolana ha sufrido el proceso de desindustrialización más agudo de la
América Latina, y la CEPAL (2017) señala que mientras que todos los países
de América Latina redujeron la pobreza durante el período 2000 – 2015, en
Venezuela ha aumentó a un ritmo anual promedio de 2% a 5%; y en materia
de buen Gobierno, Miranda (2017b) también advierte que si bien Venezuela,
junto a Costa Rica y Colombia, fueron las únicas democracias de América Latina
sobrevivientes a la segunda contra ola de la democracia, en la actualidad el
caso venezolano representa el peor quiebre de la democracia de la región. Así
pues, es pertinente analizar los posibles vínculos entre ambas problemáticas,
las económicas y políticas.
Por ello, la investigación busca dar respuestas a dos preguntas: ¿Qué importancia
tiene el buen Gobierno para el desarrollo? y ¿Cuáles han sido las características
del Gobierno de Venezuela en los años recientes? Para dar respuestas a estas
interrogantes, se utilizaran tanto análisis cualitativos y cuantitativos mediante
la propuesta de un Índice de Ingobernabilidad (IDI) integrado por cinco
componentes: 1. Partidos políticos, 2. Sociedad civil, 3. Medios de comunicación,
4. Crecimiento económico sostenido con equidad social y 5. Gestión del Estado,
y diecinueve variables.
El artículo se presenta en dos apartados, en el primero desarrollo y buen
Gobierno se analiza como la evidencia empírica y las críticas teóricas a la
escuela neoclásica y a la Nueva Gerencia Pública neoempresarial (NGPn) han
complejizado e incorporado nuevas variables a los estudios del desarrollo,
incluyendo a las variables políticas dentro de las cuales se enmarca nuestra
variable de análisis, el buen Gobierno. En el segundo apartado el caso de
Venezuela, se evalúa al gobierno venezolano, en sus principales esfuerzos
históricos para buscar el buen Gobierno mediante la reforma del Estado
y la descentralización, y en su más reciente devenir a través del Índice de
Ingobernabilidad (IDI) propuesto en esta investigación.
during the years of study can be characterized as ungovernable.
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TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
1.- DESARROLLO Y BUEN GOBIERNO
1.1- ESTUDIOS DEL DESARROLLO: PERIPLO DE UNA AGENDA DE INVESTIGACIÓN
Desde que la economía nació como reexión cientíca en 1776 con la obra la
Riqueza de las Naciones de Adam Smith el desarrollo y el bienestar de los países
estuvo en el centro de la reexión. Sin embargo, con la revolución marginalista
de 1870 y la consecuente consolidación de la escuela neoclásica como la
corriente principal de la ciencia económica, la agenda de investigación de los
economistas estuvo más preocupada por análisis estáticos y por temas como el
equilibrio de los mercados.
Al respecto Bunge (1999) presenta agudas críticas a la teoría neoclásica,
señalando que desde la pugna de los métodos que se dio a nales del Siglo
XIX se opusieron dos campos de investigación perfectamente complementarios,
la economía y la historia económica, empobreciendo a ambas, especialmente
a la primera que al ganar su independencia también se alejó de la realidad
económica histórica y contemporánea. Aquí se hizo atractivo y fundamental el
concepto de utilidad para la economía neoclásica y todas las otras teorías de la
elección racional que asumieron que todas las personas son maximizadoras de
utilidad en todo lo que hagan o dejen de hacer, reduciendo todas las variables
sociales a una sola, la utilidad. El utilitarismo presupone una visión del mundo
individualista, una epistemología semisubjetivista centrada en la creencia y
no en la verdad y una ética emotivista que se concentra en la pasión e ignora
la cognición. El autor advierte que la función de utilidad rara vez se dene,
lo que puede ser pertinente para las matemáticas abstractas pero no para la
matemática aplicada, y que al ser subjetiva, la utilidad no es medible ni se
puede someter a comparaciones interpersonales, es decir, ordinariamente, los
valores de las funciones de utilidad no se asignan de manera racional ni de
manera empírica. Ya que los enunciados de utilidad subjetiva desempeñan un
papel fundamental en la economía neoclásica y no son comprobables de manera
rigurosa, esta escuela no puede ser considerada cientíca.
Adicionalmente, este individualismo y racionalismo ontológico impide entender
los procesos colectivos e inciertos del proceso de adaptación, y las instituciones
económicas y políticas que son fundamentales para el desarrollo económico.
La escuela neoclásica no tuvo mayores preocupaciones por los estudios del
desarrollo, es solo luego de la Segunda Guerra Mundial que toma nuevo auge
como espacio de reexión sistemática.
Meier (2002) identica que para la primera generación de economistas del
desarrollo (1950 - 1975) el crecimiento económico era el factor más importante
para lograr el desarrollo de un país, resolviendo incluso los problemas sociales
como el empleo y la pobreza. En una primera instancia el Estado tenía un
papel fundamental en el proceso de desarrollo, el Estado debía promover la
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acumulación de capital, utilizar las reservas de excedentes de mano de obra,
abordar deliberadas políticas de industrialización y coordinar la distribución
de los recursos mediante la planeación y programación. Sin embargo, para la
década de 1960 con el deterioro del empleo y la persistencia de la pobreza, y
fueron identicados como los principales culpables de esta situación el Estado,
las distorsiones introducidas por sus políticas y a las fallas del gobierno. Así
pues, los economistas del desarrollo de la segunda generación (a partir de 1975)
basaron sus estudios en los principios fundamentales de la economía neoclásica.
La economía neoclásica ignoró que los postulados marshalianos se plantearon
como una teoría estática de la asignación de los recursos, nunca quiso ser una
teoría del crecimiento, sino una teoría de la acumulación, no una teoría del
desarrollo completa. Ignoró que los mercados pueden ser, simultáneamente,
ecientes para la asignación de recursos estática e ineciente para la
acumulación y el crecimiento. Las bases institucionales como la libre
movilidad de los factores, mercados completos, información simétrica que
asume la economía neoclásica, no están presentes en la mayoría de países no
desarrollados, así pues, el equilibrio de mercado no puede probar ser un óptimo
de Pareto (Adelman, 2002).
La economía neoclásica ha entendido al crecimiento económico y la
industrialización como suciente para el desarrollo y al mercado como
su principal promotor. La denominada contrarrevolución monoeconómica
neoclásica que emergió como respuesta a la primera generación de los estudios
del desarrollo, y armó que cuando la marea sube todos los botes suben por
lo que debemos preocuparnos solo por la generación de riqueza y no de su
distribución (Singer, 1998; Streeten, 1998)
Sin embargo, la evidencia empírica muestra que la heterogeneidad y complejidad
creciente de los países en desarrollo, amerita colocar mayor atención a
elementos como los proceso de formación de políticas. Adicionalmente, con
el reconocimiento de nuevas fallas del mercado, se exigió un mejor papel
interventor del Estado para procurar corregirlas, lo que en una segunda instancia
originó una mayor preocupación por las fallas del gobierno y el papel de las
reformas de política. También contribuyo a estas preocupaciones el fracaso de
las denominadas políticas del consenso de Washington, que postulaban que la
liberalización, desregulación, y privatización eran sucientes para el desarrollo.
La economía neoclásica argumenta que el determinante más profundo de los
resultados económicos es el mercado y que éste funciona ecientemente siempre
y cuando no sufra de restricciones gubernamentales, que las interacciones
principales en una economía están mediadas por los precios, por lo que las otras
instituciones no importan. Según esta escuela, las instituciones no importan
porque los resultados están determinados por las fuerzas del mercado que
reejan los recursos y las preferencias, el mercado también conduce a resultados
ecientes en el sentido de Pareto y las instituciones tampoco inuyen en la
elección del equilibrio. Como los neoclásicos se concentran exclusivamente en
la eciencia, los elementos políticos no importan. Sin embargo, la evidencia
resta verosimilitud a estos postulados. No sólo las preferencias determinan los
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resultados y la conducta, las instituciones, que no pueden ser derivadas del
modelo neoclásico, también importan. Incluso, a largo plazo, los elementos
políticos pueden ser igual de importantes que los económicos para entender los
niveles de desarrollo. Es la evolución de las instituciones la fuente fundamental
de cambios económicos y políticos, y son las instituciones formales el único
instrumento para alterar la dinámica económica. (Ho y Stiglitz, 2002; North,
2002; Sakakibara, 1998; Bardhan, 2002; Alesina y Rodrik, 1994; Clarke, 1996;
Birdsall, 1993; Miranda, 2017a)
Así, surgen inquietudes como la de North (1990) y los aportes de la nueva
economía institucional, que reconocen que es necesario establecer una red de
estructuras organizativas e institucionales para promover el cambio económico
hacia el desarrollo, y que las instituciones correctas son un prerrequisito para
los precios correctos y las políticas correctas. O como el del informe anual más
reciente del Banco Mundial (2017) que titula Gobernanza y Ley, que centra su
atención en la importancia que tiene el tema del buen Gobierno y la interacción
entre el Estado y los agentes no estatales al momento de diseñar e implementar
políticas, lo que el Banco Mundial denomina gobernanza.
Trabajos recientes como el de Acemoglu y Robinson (2012) reconocen que las
instituciones económicas dan forma a los incentivos económicos, los incentivos
para recibir una educación, ahorrar e invertir, innovar y adoptar nuevas
tecnologías, pero es el proceso político el que determina cuáles serán las
instituciones económicas, y son las instituciones políticas las que determinan
cómo funciona este proceso. Las instituciones políticas incluyen constituciones
escritas, la calidad de democracia, el poder y la capacidad del Estado para
regular y gobernar la sociedad, el reparto de poder y la capacidad de los distintos
grupos de actuar colectivamente para conseguir sus objetivos o impedir que
otras personas consigan los suyos.
Acemoglu y Robinson (2012) identican dos tipos de instituciones políticas, las
absolutistas y las pluralistas. Si el reparto de poder es restrictivo e ilimitado, las
instituciones políticas son absolutistas, quienes ejerzan el poder serán capaces
de establecer instituciones económicas para enriquecerse y aumentar su poder
a costa de la sociedad, mientras que las instituciones políticas reparten el poder
ampliamente en la sociedad y lo limitan, el poder político reside en una amplia
coalición o pluralidad de grupos. De estas dos clasicaciones se desprenden
las instituciones extractivas y las inclusivas, respectivamente. Las instituciones
políticas inclusivas incentivan a establecer instituciones económicas inclusivas,
las cuales posibilitan y fomentan la participación de la gran mayoría de los
ciudadanos en actividades económicas que aprovechan su talento y habilidades,
y que permiten darle las capacidades para gozar de libertades; por el contrario,
las instituciones políticas extractivas generarían instituciones económicas
extractivas, las cuales incentivan a extraer rentas y riquezas de un subconjunto
de la sociedad para beneciar a un subconjunto distinto.
Acemoglu y Robinson (2012: 243) arman que los países fracasan porque sus
instituciones económicas extractivas no crean los incentivos necesarios para
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que la gente ahorre, invierta e innove. Las instituciones políticas extractivas
apoyan a estas instituciones económicas para consolidar el poder de quienes se
benecian de la extracción.
Esta advertencia es especialmente importante para el caso venezolano, ya que
su carácter de Estado y economía rentística potencia los incentivos de generar
instituciones políticas y económicas rentísticas.
La abundancia de petróleo no solo afecta el plano económico sino también
congura el marco institucional estatal alrededor de ellos, especialmente,
cuando estos recursos aparecen en el proceso de modernización como en el caso
de Venezuela. Los ingresos extraordinarios, producto de los recursos naturales
fortalecen a los gobernantes frente a los otros actores del Estado, el Gobierno no
es un recaudador de impuestos ni un redistribuidor de ingresos como en la mayoría
de los países, sino que es un repartidor de renta económica y, por consiguiente,
de favores y transferencias, lo que reduce la necesidad de legitimación del
Gobierno porque esta puede ser comprada con apoyos económicos selectivos.
Estas dinámicas políticas y económicas se refuerzan mutuamente con la creación
de modelos especícos de desarrollo económico en los que, gradualmente, se
transforman las instituciones políticas. Adicionalmente se sincronizan los ciclos
económicos y los ciclos electorales, y las políticas se ejecutan con una visión
cortoplacista que fomentan la consolidación de una élite económica y política
que construye una estructura en favor de sus intereses particulares (Karl, 1997;
Noreng, 2003; Ross, 2001; Miranda, 2017a; Miranda, 2016).
Así pues, se puede observar que los estudios del desarrollo han aumentado
en complejidad y variables, se entiende que es un proceso multifacético y no
lineal, que incluye variables no económicas, y que apunta a que las causas
profundas del desarrollo son las variables políticas, como el buen Gobierno.
1.2.- BUEN GOBIERNO PARA EL DESARROLLO
Acompasando a los postulados neoclásicos surge en las décadas de 1980 y 1990 la
denominada Nueva Gerencia Publica neoempresarial (NGPn) con los postulados
del Consenso de Washington. La NGPn, si bien no es una corriente homogénea,
en general propone reemplazar el modelo tradicional de organización y entrega
de servicios públicos, por una gerencia pública basada en una racionalidad
económica que busca eciencia y ecacia, atreves de la desregulación, la
agencialización, la gerencialización, la privatización y la externalización.
Así planteada se genera una clientelización de los ciudadanos, la relación
entre ciudadanos y el Gobierno es más comercial que política, se reduce al
Gobierno a la gura de un negocio, la administración pública no provee servicios
públicos sino que intermedia con los vendedores de servicios, y las dimensiones
propiamente políticas y éticas quedan marginadas del análisis (Olsen, 2005;
Aguilar, 2007; García y García, 2010; Ramió, 2001; Barzelay, 1988; Barzelay,
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2003). Estos postulados no permiten que se dé un proceso de desarrollo. El
objetivo del buen Gobierno para el desarrollo no plantea el debate entre
menos o más Estado, sino entre un Estado que dé respuesta de calidad a las
demandas de la sociedad civil. Así pues, entendemos que el buen Gobierno
tiene dos dimensiones fundamentales, la primera referente a la sensibilidad
de los gobernantes frente a la demanda de los gobernados, es decir, un buen
Gobierno es democrático, y una segunda dimensión referente a la eciencia de
la administración pública, a la burocracia.
Para Sen (2003 y 2005) el desarrollo es la expansión de las libertades reales que
disfrutan y tienen razón para valorar los individuos. El aumento de la libertad
amplía las oportunidades y mejora las capacidades de los individuos para
ayudarse a sí mismos e inuir en el mundo que los rodea, es el aumento de la
capacidad de agencia. Desde esta perspectiva se observa a los individuos como
agentes activos y no solo como receptores pasivos de políticas. Las capacidades
reejan las alternativas combinaciones de funciones dentro de las cuales
un individuo puede escoger para poder hacer y ser lo que los ellos valoran
independientemente de criterios externos del deber ser.
De esta concepción podemos identicar dos tipos de libertades, las libertades
de bienestar que hacen referencia a la calidad de vida que los seres humanos
puedan disfrutar, y las libertades de agencia referente a la capacidad de
los seres humanos de inuir en su entorno. La NGPn sólo presta atención a
la primera libertad, mientras que nuestra caracterización de buen Gobierno
gracias al énfasis en la dimensión democrática, empodera a los ciudadanos y
los entiende como el n último al cual deben estar subordinadas las políticas
públicas.
Para Miranda (2017c: 2) la democracia es el régimen político que, mediante el
razonamiento público y las instituciones de gobierno electas y reguladas por el
control ciudadano y las leyes, busca la libertad y la justicia.
El razonamiento público diferencia a la democracia de otros regímenes políicos
y se distancia de Estados voluntaristas, reconoce la pluralidad de valores y
no acepta ningún principio metasocial central de organización que no sea
sometido a debate público. El razonamiento público promueve la libertad
de autodeterminación y es la primera instancia del autogobierno ya que los
ciudadanos pueden inuir en las opciones relativas a los asuntos públicos. La
expresión y la evaluación política de la opinión pública, es decir, la formación
de la voluntad en la esfera pública, es la máxima expresión de la sociedad civil.
La base y la esencia de la democracia es el gobierno mediante la discusión
(Miranda, 2017c; Sartori, 1998).
En la democracia las reglas y procedimientos de los gobiernos son los instrumentos
para conseguir sus valores propios: libertad y justicia. Para que exista la
representatividad debe existir una signicativa agregación de las demandas
provenientes de diversos individuos y sectores de la vida social, por lo que
es necesaria una correspondencia entre demandas sociales y ofertas políticas,
entre categorías sociales y partidos políticos. El Gobierno representativo
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debe representar pero también debe gobernar responsablemente, es decir,
responsable ante y responsable por. Esta doble función: representar y gobernar
genera una signicativa tensión en los gobernantes. El Gobierno responsable
implica que se consideren técnicamente las relaciones de medios – nes,
considerando las consecuencias de su política a corto y largo plazo. Para que
una democracia sea verdaderamente representativa se necesita una rendición
de cuentas horizontal, donde existan instituciones estatales que tengan
autoridad legal y estén efectivamente dispuestas y capacitadas para ejercer el
control rutinario y sancionar penalmente, en relación con actos u omisiones de
otros agentes o instituciones del Estado. Y una rendición de cuentas vertical,
donde los gobernantes sean responsables frente a sus electores, esto incluye
pero no se agota con las elecciones, comprende las acciones de asociaciones de
ciudadanos y de movimientos sociales para exponer errores gubernamentales
y elevar a la esfera pública nuevos temas (Miranda, 2017c; O’Donnell, 1994;
O’Donnell, 2004).
Los partidos políticos son los principales generadores de pluralismo político, ya
que el pluralismo no es exclusivamente un conjunto de asociaciones múltiples,
sino que estas asociaciones deben ser voluntarias y basadas en aliaciones
múltiples, de lo contrario sólo sería un estado desarrollado de articulaciones
o fragmentaciones. Los partidos políticos y su sistema articulan y, sobre todo,
expresan las demandas sociales y tienen una capacidad privilegiada para que
los gobernantes respondan ante estas demandas, es decir, transmiten una
exigencia respaldada por una presión, para así transformar las peticiones de
la sociedad civil en políticas públicas. Los partidos políticos también canalizan
el informe razonamiento público, con su función de agregación, selección
y conguración traducen el razonamiento público a exigencias concretas.
Pero las demandas de la sociedad civil deben tener otras instituciones no
partidistas para poder canalizar y exigir sus demandas. La sociedad civil debe
ser autónoma y no regulada, y para que esto suceda, los poderes policéntricos
como los movimientos sociales, los sindicatos y todas las asociaciones civiles
deben formar un denso tejido social y ser independientes de las instituciones
públicas. Si bien las interrelaciones sociales deben ser independientes de las
relaciones políticas, también debe existir una dimensión comunicante entres
estas relaciones (Miranda, 2017c; Touraine, 1995; Sartori, 2003).
La democracia presupone un Estado ya que es un régimen político para
gobernar un Estado. La democracia también hace referencia a una forma
especíca de relación entre la sociedad civil y el Estado. Se necesita de un
conjunto institucional que dé certeza y regularidad a las interacciones sociales,
una burocracia que pueda llegar a todo el territorio para proveer un servicio
mínimo a los ciudadanos y un poder judicial capaz de hacer cumplir las
decisiones. El Estado liberal y el Estado democrático son interdependientes
para garantizar los valores de nuestra democracia: libertad individual y justicia
social. La democracia es el gobierno de las leyes por excelencia. Un Estado
democrático en la contemporaneidad debe caracterizarse por ser un Estado
constitucional, que se inscribe en su propia legalidad, donde las leyes y las
constituciones vinculantes garanticen la igualdad de los ciudadanos ante la ley.
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El Gobierno es mandado y sujeto por la ley (Miranda, 2017c; Bobbio, 1986;
O’Donnell, 1993, O’Donnell, 2001; O’Donnell, 2008).
Así pues, un buen Gobierno democrático que cumpla con estas cualidades,
empodera a los ciudadanos y permite, tanto en lo sustantivo como en lo
instrumental, generar desarrollo.
La otra dimensión del buen Gobierno es la denominada burocrática. Para
O’Donnell (2008, 30) la burocracia es “Un conjunto de relaciones sociales de
comando y obediencia que está jerárquicamente pautado por reglas formales y
explícitas, vigentes en el seno de una organización compleja.” La burocracia en
un Estado democrático debe buscar el bien público que se le ha encomendado,
administrar y ejecutar con razonable ecacia las decisiones políticas, y ser
adecuada al sistema legal. Debe ser políticamente imparcial y profesionalizada,
es decir, que exista una carrera de servicio público que se acceda por exámenes
competitivos y que los asensos correspondan estrictamente al mérito.
Una de las formas más extrema de la NGP es el llamado Estado red, donde el
Estado debe ser solo uno los nodos en las relaciones de poder horizontales de
diversas redes sociales, sin ninguna prioridad sobre otros nodos. En esta visión
el Estado no es el garante del bien público, es un Estado despolitizado, y es
el orden invisible del mercado en su neutralidad el que protege a la sociedad
civil del poder arbitrario del Estado. La NGP ha pretendido remplazar al poder
administrativo o burocracia por el mercado (Rosanvallon, 2011; O’Donnell,
2008)
Nosotros advertimos que el Gobierno es la institución rectora del Estado, y
que este último con su legalidad y capacidad de coerción, es el único capaz
de ser garante del bien común. Para cumplir con este objetivo de garantizar
el bien común en Venezuela hay desde el punto de vista burocrático unos
elementos fundamentales como la reforma del Estado, la reforma scal y la
descentralización.
En América Latina las reformas del Estado han sido comunes y van de una
extremo al otro, de un Estado involucrado en numerosos sectores de la
economía a un Estado mínimo que deja al mercado un amplio espacio. Desde la
Gran Depresión de la década de 1930 los Estados Latinoamericanos atravesaron
una serie de reformas para hacer frente a las nuevas realidades mundiales y
nacionales que incluían una nueva estrategia de industrialización, una variedad
de instrumentos arancelarios, scales, cambiarios y crediticios, demandas de
desarrollo urbano, educación, salud y seguridad social. A principios de la década
de 1970 el agotamiento del proceso de industrialización dirigida por el Estado y
la creciente deuda externa crearon nuevas presiones que derivaron en nuevas
reformas del Estado, desarticulando la matriz estatal y administrativa creada en
años anteriores, reduciendo sus funciones a una estrecha racionalidad técnica
y dando al mercado la responsabilidad de ser el principal actor no solo de lo
económico sino también de los procesos políticos y sociales de la región (Payne,
Zovatto, y Mateo, 2006; Schweinheim, 2011; García y García, 2010; Kliksberg,
2005; Kaplan, 1997; Dwivedi, 1995; Torres, 1994).
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Estas reformas no cumplieron ni con los objetivos estrechos que se habían
planteado, y generaron mayor malestar social y político. Esto ha aupado a la
exigencia de un Estado con un buen Gobierno que responda de forma eciente
a las necesidades de los ciudadanos. La reforma del Estado y su administración
pública también pasa por la profesionalización y capacitación especializada y
continúa del personal del sector público, y por una reforma ética y eciente
de las nanzas públicas que optimice la generación, asignación y uso del gasto
público.
Esta reforma del Estado debe estar acompasada por reformas scales y
presupuestarias tanto en la gestión presupuestaria como en el formato
presupuestario. La reforma de la política scal y el uso de nuevos instrumentos
scales, es de sustancial importancia para lograr avances signicativos y
estructurales hacia el buen Gobierno y el desarrollo. La elaboración de
presupuestos debe convertirse en el eje de la formulación de planes y programas
de todo el sector público, buscar la justicia tributaria y el desarrollo.
La reforma presupuestaria debe apuntar hacia una mayor focalización en los
resultados en términos de calidad del servicio, que faciliten y orienten a las
instituciones públicas hacia las metas de desempeño, lo que amerita establecer
y respetar reglas scales a lo largo del ciclo económico para evitar el sesgo
procíclico e incorporen períodos a mediano plazo para que sean duraderas y
exibles, establecer marcos presupuestarios plurianuales asegurando así una
programación scal consistente a largo plazo, una sustitución de estructuras
organizacionales jerárquicas centralizadas por entornos descentralizados,
promover sistemas de monitoreo y evaluación que generen información
conable y oportuna sobre el desempeño del presupuesto y que se utilice en la
toma de decisiones en cada una de las etapas del ciclo presupuestario, asignar
responsabilidades para poder exigir rendición de cuentas, institucionalizar
mecanismos de incentivos y motivación para que el desempeño de los servidores
públicos sea cónsono con el desarrollo y el bien público (BID, 2012; Hintze,
2001; Martner, 2003; Mengistu y Pindur, 1999; Marcel, Guzmán y Sanginés,
2014).
La descentralización también es un elemento fundamental para la reforma
del Estado. La descentralización con las correspondientes transferencias de
autoridad y autonomía a los subgobiernos para decidir sobre la asignación para
la provisión y la producción de bienes y servicios públicos, y la descentralización
administrativa con la transferencia de las competencias operativas para
ejecutar decisiones sobre provisión y producción de bienes públicos, ya sea
por las competencias de ejecución de un gobierno local u ocinas autónomas
y desconcentradas de agencias centrales, fomentan una mayor eciencia,
aumentan los espacios de participación ciudadana, reducen la asimetría de
información y facilitan la rendición de cuentas.
Vale advertir que la efectividad de esta transferencia de responsabilidades,
recursos, o autoridad desde niveles superiores del Gobierno hacia niveles más
bajos, depende de no llevar a la descentralización hasta una atomización,
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TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
que los gobiernos locales tengan independencia nanciera con la creación de
impuestos subancionales y un incremento en el porcentaje de transferencias
del gobierno nacional a los subnacionales, que este acompañada de una
capacitación para los servidores públicos y de un acompañamiento técnico
especializado en los proyectos.
Así pues, el buen Gobierno es un bien en sí mismo, y adicionalmente, tiene
derivados positivos para alcanzar el desarrollo. El buen Gobierno es una variable
marco fundamental para generar y sostener el proceso del desarrollo.
2.- EL CASO DE VENEZUELA
En Venezuela desde la década de 1980 se impulsó la Comisión Presidencial para
la Reforma del Estado (COPRE) que con el Proyecto de Reforma Integral del
Estado (PRIE) busco construir un Estado moderno, democrático y eciente,
constituyéndose en uno de los esfuerzos más ambiciosos en cuanto a reformas
Estatales que hubo en América Latina.
La COPRE identico una serie de áreas relevantes y prioritarias para reformar el
Estado Venezolano como mejorar la calidad de la representación y participación
en el sistema político profundizando y ampliando los mecanismos generadores
del poder socioeconómico y político, promover la descentralización, fortalecer
el Estado de Derecho, profesionalizar la función pública y desarrollar las
capacidades del Estado para formular políticas públicas. Sin embargo, el Estado
venezolano invirtió muy pocos recursos en cuanto al desarrollo institucional;
el entorno y la cultura organizacional del Estado permaneció sin mayores
cambios. En materia de descentralización si bien Venezuela se distinguió de
otros países latinoamericanos puesto que contaba con un organismo de rango
ministerial primordialmente dedicado a la promoción, ejecución y evaluación
de los avances del proceso de descentralización, el proceso se caracterizó más
por el discurso y las normas que por la acción del gobierno central, la COPRE
no era una entidad ejecutora, por lo que el diseño del proceso descentralista
y la aprobación de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Sector Público (LOD) en 1989, no signicó
que el gobierno central realizara acciones concretas de manera inmediata
(COPRE, 1993; COPRE, 1989; COPRE, 1988; Rojas, 1995).
Adicionalmente, en los años recientes se advierte un signicativo retroceso del
proceso de descentralización con una distribución territorial de competencias
desbalanceada a favor del gobierno central. Con el actual diseño del Estado,
la inuencia de los gobernadores y los alcaldes han disminuido, el gobierno
central ha tomado el papel principal en el diseño y toma de decisiones de
todos los sectores, restándole autonomía a los estados y alejando a estos
actores de su verdadera capacidad para solucionar las particularidades de las
localidades y comunidades. Los Municipios han sido vaciados de competencias
y tienden a desaparecer con la política de desmunicipalización resultante de la
Desarrollo y buen Gobierno. Aplicación al caso venezolano
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estructuración del Estado Comunal, donde las Comunas no se escogen mediante
sufragio ni representación, sino que son controladas directamente por el partido
del Gobierno y dependientes totalmente del Poder Ejecutivo Nacional (Brewer-
Carías, 2015; Monaldi, González, Obuchi, y Penfold, 2011).
Analizada la importancia del buen gobierno para el desarrollo y advirtiendo
que la ingobernabilidad presente en Venezuela impide el buen desarrollo de
su economía, pasamos a caracterizar a través del índice de ingobernabilidad la
situación actual de Venezuela
2.1.- ÍNDICE DE INGOBERNABILIDAD
Atendiendo a lo argumentado sobre el buen Gobierno se propone un Índice
de Ingobernabilidad (IDI) entendido como el grado de dicultad que confronta
un Estado para alcanzar un buen Gobierno, y con el cual se caracterizara las
cualidades del gobierno en Venezuela en el período comprendido entre el año
2007 y el 2016.
El IDI está integrado por cinco componentes: 1. Partidos políticos, 2. Sociedad
civil, 3. medios de comunicación, 4. Crecimiento económico sostenido con
equidad social y 5. Gestión del Estado. Analizando fuentes, metodologías,
disponibilidad de datos, solidez y veracidad de los indicadores, se tomaron
en cuenta diecinueve indicadores que formarán parte del IDI, tres para el
componente partidos políticos, dos para el componente sociedad civil, tres para
el componente medios de comunicación, seis para el componente crecimiento
económico sostenido con equidad social, y cinco para el componente gestión
del Estado. Finalmente se preparó una base de datos tomando las siguientes
acciones:
•Eliminación de aquellas variables que presenten un elevado grado de
correlación, con el n de evitar problemas en el índice al cuanticar
información similar.
•Análisis metodológico de indicadores que midan la misma variable,
aunque de distintas fuentes, con el n de escoger aquella con mejor rigor
metodológico y que se ajuste más a los nes del análisis.
•Depuración de variables que formaron parte del índice nal, pero
que, al tener una relación causal (resultados) y no tener cualidades de
instrumento, fueron descartadas.
• Estandarización de todos los indicadores para que tomen un valor entre
0 y 10, siendo 0 el peor resultado posible y 10 al mejor resultado posible.
33
TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
En el Cuadro 1 se encuentran asignados los indicadores para cada componente
y en el Cuadro 2 la cha técnica de los indicadores que componen el Índice de
Ingobernabilidad
CUADRO 1. ASIGNACIÓN DE LOS INDICADORES A LOS DISTINTOS COMPONENTES
DEL ÍNDICE DE INGOBERNABILIDAD (IDI)
Fuente: elaboración propia
Desarrollo y buen Gobierno. Aplicación al caso venezolano
34
CUADRO 2 FICHA TÉCNICA DE LOS INDICADORES QUE COMPONEN EL ÍNDICE DE
INGOBERNABILIDAD
Componente partidos políticos:
Indicador 1. Voto de adhesión política
Denición Proporción de votantes que aceptan y/o eligen alguna
propuesta política. Se obtiene por la diferencia entre la
proporción de participación electoral deducidos tanto
la emisión de votos en blanco como de votos nulos.
Fuente Publicación anual del Índice de Desarrollo Democrático
de América Latina (IDD LAT).
Indicador 2. Participación de los partidos políticos en el Poder
Legislativo
Denición La composición parlamentaria describe al sistema de
partidos, pudiendo establecer el grado de pluralidad de
voces representadas. Un contexto de alta fragmentación
parlamentaria da cuenta de la menor capacidad para
legislar de los partidos o agrupaciones políticas
mayoritarias, como así también de la dicultad de
establecer coaliciones gubernamentales duraderas. Por
ello, es de interés medir cuántas agrupaciones políticas
(partidos políticos, frentes, alianzas) obtuvieron escaños
en la Cámara de Diputados en las últimas elecciones
y tienen fuerza signicativa para imponer su agenda
legislativa.
Fuente Publicación anual del Índice de Desarrollo Democrático
de América Latina (IDD LAT).
Indicador 3. Puntaje en el índice de derechos políticos
Denición Percepción acerca del grado de respeto que hay en los
países sobre: el «proceso electoral», el «pluralismo
político y la participación» y el «funcionamiento del go-
bierno».
Fuente Encuesta anual Freedom in the World, de Freedom
House.
35
TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
Componente sociedad civil
Indicador 4. Condicionamiento por libertades y derechos por
inseguridad
Denición Supone la agregación de las variables tasa de homicidios
por cada 100.000 habitantes, y tasa de secuestros por
cada 100.000 habitantes.
Homicidios: lesiones intencionales ocasionadas por
una persona a otra que causan la muerte (excluye las
muertes por lesiones de tránsito y otras lesiones no
intencionales).
Secuestro: privación de la libertad de una persona,
plenamente identicada, en contra de su voluntad,
exigiendo una ventaja económica o de otra índole a
cambio de su liberación.
Estos delitos dan cuenta de una sociedad donde las
libertades civiles, los deberes y los derechos de todos los
ciudadanos están restringidos por las manifestaciones de
violencia urbana. De acuerdo con la incidencia de estos
delitos, se estaría ante la presencia de una sociedad
considerada insegura, donde hay desprotección de sus
habitantes.
Fuente Publicación anual del Índice de Desarrollo Democrático
de América Latina (IDD LAT).
Indicador 5. Voz y rendición de cuentas
Denición Captura la percepción de las capacidades que tienen los
ciudadanos de un país para participar en la elección de
su gobierno, así como también la libertad de expresión,
libertad de asociación y libertad de prensa.
Fuente Indicadores mundiales de buen gobierno, del Banco Mun-
dial.
Componente medios de comunicación
Indicador 6. Libertad de prensa, entorno legal
Denición Examina tanto las leyes como las regulaciones
que pueden inuir el contenido de los medios de
comunicación, y el grado en el que son usados para
permitir o restringir sus capacidades de operación.
Fuente Encuesta anual Freedom of the Press, de Freedom
House.
Desarrollo y buen Gobierno. Aplicación al caso venezolano
36
Indicador 7. Libertad de prensa, entorno político
Denición Evalúa el grado de inuencia política en los medios
informativos. Esto incluye la independencia editorial
tanto de los medios del Estado como de los medios
privados; el acceso a la información y recursos; la
autocensura y censura del Estado; el dinamismo de los
medios de comunicación y la diversidad de noticias en
cada territorio de un país; la capacidad de los reporteros
locales y extranjeros para cubrir las noticias en personas
sin ningún tipo de obstáculos o acosos; y las represalias en
contra de los periodistas o bloggers por parte del Estado
o algún otro actor, incluyendo detenciones arbitrarias,
asaltos violentos u otras formas de intimidación.
Fuente Encuesta anual Freedom of the Press, de Freedom House.
Indicador 8. Libertad de prensa, entorno económico
Denición Examina la estructura de la propiedad de los medios
de comunicación; la transparencia y concentración de
la propiedad; los costos para establecer los medios de
comunicación, así como de producción y distribución; la
retención selectiva de publicidad o subsidios por parte
del Estado u otros agentes; el impacto de la corrupción
y el soborno en el contenido; y la medida en que la
situación económica de un país impacta el desarrollo y la
sostenibilidad de los medios de comunicación.
Fuente Encuesta anual Freedom of the Press, de Freedom House.
Componente crecimiento económico sostenido con equidad social
Indicador 9. Endeudamiento (porcentaje de deuda sobre PIB)
Denición Se considera la deuda externa total, es decir, la suma de
la deuda pública con garantía pública a largo plazo, la
deuda privada a largo plazo sin garantía, la utilización de
créditos del FMI y la deuda a corto plazo. Mide el grado
de endeudamiento de un país en función de los recursos
disponibles para hacer frente a sus compromisos.
Fuente Publicación anual del Índice de Desarrollo Democrático de
América Latina (IDD LAT).
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TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
Indicador 10. Inversión (inversión bruta ja sobre PIB)
Denición Es el ujo de producto de un período dado que se usa
para mantener o incrementar el stock de capital de la
economía. Ese ujo de inversión trae como consecuencia
un aumento en la capacidad productiva futura de la
economía. Esta variable se calcula como porcentaje sobre
el PIB y traduce la capacidad de diseñar políticas que
generen bienestar económico. Una inversión presente,
genera futuro.
Fuente Publicación anual del Índice de Desarrollo Democrático de
América Latina (IDD LAT).
Indicador 11. Marco regulatorio
Denición Capta las percepciones sobre la habilidad de un
gobierno para formular e implementar políticas sólidas y
regulaciones que permitan y promuevan el desarrollo del
sector privado.
Fuente Indicadores mundiales de buen gobierno, del Banco
Mundial.
Indicador 12. Inación (precios al consumidor)
Denición Reeja el cambio porcentual anual del costo de adquirir
una canasta básica de bienes y servicios para un
consumidor promedio. Se usa la fórmula de Laspeyres.
Fuente Banco de datos del Fondo Monetario Internacional.
Indicador 13. Gasto en salud como porcentaje del PIB
Denición Integra todo el gasto público como porcentaje del PIB
destinado en un año especíco.
Fuente Publicación anual del Índice de Desarrollo Democrático
de América Latina (IDD LAT).
Indicador 14. Gasto en educación como porcentaje del PIB
Denición Evalúa el énfasis que las políticas de gobierno otorgan
a la educación relativo al valor percibido de otras
inversiones de naturaleza pública. Asimismo, reeja el
compromiso del gobierno de invertir en el desarrollo del
capital humano.
Fuente Publicación anual del Índice de Desarrollo Democrático
de América Latina (IDD LAT).
Desarrollo y buen Gobierno. Aplicación al caso venezolano
38
Componente gestión del Estado
Indicador 15. Índice de percepción de corrupción (IPC)
Denición El IPC mide la corrupción como el uso incorrecto del
poder para el benecio privado, incluyendo la corrupción
del sector público y privado. El IPC de Transparencia
Internacional busca medir, sobre todo, el soborno en
el sector público; por lo tanto, este indicador mide la
percepción sobre la probidad o responsabilidad de los
gobiernos en la gestión pública.
Fuente Corruption Perceptions Index: Corruption around the
world, de Transparencia International.
Indicador 16. Accountability
Denición El propósito de la accountability es ejercer control sobre
los gobernantes y funcionarios públicos para que estos
actúen respetando el marco legal y sean responsables en
sus acciones, adecuándolas a las demandas de la sociedad.
Se basa en tres elementos:
Accountability legal: Está orientada a garantizar que las
acciones de los funcionarios públicos estén enmarcadas
legal y constitucionalmente.
Accountability política: Es la capacidad del electorado
para hacer que las políticas gubernamentales respondan o
se adecuen a sus preferencias.
Accountability social: Son las acciones de una numerosa
serie de asociaciones y movimientos ciudadanos o de los
medios, orientadas a exponer actos gubernamentales
incorrectos, a aportar nuevos temas a la agenda pública o
a activar a las agencias horizontales.
Fuente Publicación anual del Índice de Desarrollo Democrático de
América Latina (IDD LAT).
Indicador 17. Estado de Derecho
Denición Capta las percepciones de la medida en que los agentes
confían en las normas de la sociedad y se atienden a el-
las, en particular la calidad de la ejecución de los contra-
tos, los derechos de propiedad, la policía y los tribunales,
así como la probabilidad de que se comentan delitos y
actos de violencia.
Fuente Indicadores mundiales de buen gobierno, del Banco
Mundial.
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TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
Indicador 18. Efectividad gubernamental
Denición Captura las percepciones sobre la calidad de los servicios
públicos; la calidad de los servicios civiles y su grado
de independencia de presiones políticas; la calidad
de la formulación e implementación de políticas; y la
credibilidad del compromiso gubernamental hacia esas
políticas.
Fuente Indicadores mundiales de buen gobierno, del Banco
Mundial.
Indicador 19. Estabilidad política – ausencia de violencia
Denición Mide las percepciones sobre las posibilidades de
inestabilidad política y/o violencia motivada por las
políticas, incluyendo el terrorismo.
Fuente Indicadores mundiales de buen gobierno, del Banco
Mundial.
Estando cada componente completo con todos sus indicadores distribuidos, el
cálculo de cada uno de ellos se basa en el promedio simple de sus índices
correspondientes, expresándose de la siguiente fórmula:
Donde CPP representa el componente partidos políticos, CSC al componente
sociedad civil, CMC al componente medios de comunicación, CCESES al
componente crecimiento económico sostenido con equidad social, y CGE al
componente gestión del Estado.
Pero ya que todos los componentes están en un rango del 0 al 10, donde 10 es
el mejor resultado posible, y nuestro índice es de ingobernabilidad, la formula
debe asumir que el número más alto del rango correspondería al valor de
ingobernable, por lo que es necesario revertir la escala, aplicando la siguiente
fórmula:
Desarrollo y buen Gobierno. Aplicación al caso venezolano
40
De esta manera el valor 0 correspondería al menor grado posible de dicultad
que tiene un Estado para alcanzar el buen Gobierno y 10 el mayor grado de
dicultad que tiene un Estado para alcanzar el buen Gobierno (ingobernable).
2.2 - RESULTADOS
En el Cuadro 3 se encuentran agrupadas, cuanticadas y estandarizadas las
variables nales que se usarán para medir la ingobernabilidad en Venezuela.
Destaca que casi el total de las variables se encuentra más cercano a la
ingobernabilidad que al buen Gobierno, siendo las más cercanas a la completa
ingobernabilidad las variables inación, percepción de corrupción y Estado de
derecho
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TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
CUADRO 3. VARIABLES DEL IDI ESTANDARIZADAS Y AGRUPADAS POR DIMENSIÓN (2007-2016)
Fuente: elaboración propia
Desarrollo y buen Gobierno. Aplicación al caso venezolano
42
Agrupando todas las dimensiones en el Cuadro 4 se presenta los resultados
del Índice de Ingobernabilidad para Venezuela. Venezuela posee un sistema
de partidos incapaz de representar las demandas de la sociedad civil, estando
esta última caracterizada por su poca capacidad de autogobierno y ausencia
de voz, por lo que no existe una buena canalización entre sociedad civil -
partidos políticos - gobernantes. Además, los medios de comunicación no gozan
de libertad de expresión por lo que no pueden cumplir con su rol de espacio
deliberativo e informativo. La dimensión económica no brinda la estabilidad
macroeconómica necesaria para que el crecimiento económico sirva como
instrumento para alcanzar el buen Gobierno ni el desarrollo. Finalmente, se
muestra un Estado cuya ineciente gestión ha generado instituciones políticas
extractivas que impiden el desarrollo de las fuerzas económicas y sociales.
Todas estas características de las 5 dimensiones que componen el IDI se ven
reejadas en los valores obtenidos en el Cuadro 4, donde la media del IDI en el
período estudiado es de 6,84. La situación de Venezuela durante el perído de
estudio pude ser calicado como ingobernable.
CUADRO 4. ÍNDICE DE INGOBERNABILIDAD PARA VENEZUELA (2007-2016)
Año Índice de Ingobernabilidad
2007 6.72
2008 6.76
2009 6.51
2010 6.71
2011 7.14
2012 7.41
2013 6.83
2014 6.76
2015 6.76
2016 6.78
Fuente: elaboración propia
43
TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
4.- CONCLUSIÓN
Podemos resaltar los aportes de esta investigación en tres aspectos: teórico,
metodológico y empírico. En lo teórico se hace evidente que los estudios del
desarrollo deben ampliar su agenda de investigación para incluir variables
políticas como el buen Gobierno la cual es determinante para el proceso del
desarrollo, y se advierte que el buen gobierno no es solo cuestión de políticas
(politics y policy) sino también y especialmente de Política (Polity). La visión
dominante en los últimos años del buen Gobierno planteada por la NGPn y la del
Estado red privatiza lo público e impide alcanzar el desarrollo.
En lo metodológico con la propuesta del Índice de Ingobernabilidad (IDI) se
tiene una herramienta que permite actualizar el estudio aquí presentado,
analizar otros casos y hacer estudios comparados. Y nalmente, en la dimensión
empírica, se pudo concluir que Venezuela durante los años de estudio se puede
caracterizar como ingobernable, lo que afecta no solo el buen Gobierno sino
también al desarrollo.
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