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TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
1.- INTRODUCCIÓN
a cabalidad el problema de la violencia criminal en El Salvador si no se toma en
cuenta la debilidad del Estado salvadoreño –suscitada inicialmente en el marco
de la guerra civil y profundizada bajo el embate de las reformas neoliberales
de los años noventa— en sus competencias exclusivas en materia coercitiva, en
su potestad para someter al imperio de la ley a cuantos la vulneren y en sus
capacidades para asegurar el orden social a partir de procesos democráticos y
de mecanismos generadores de bienestar social.
Es casi seguro que, entre quienes lean detenidamente los razonamientos
y argumentos esgrimidos para sustentarla, no faltarán los que rechacen
de plano no sólo la hipótesis aludida, sino otras que se derivan de (o están
relacionadas con) la misma; por ejemplo, la que sostiene que el experimento
de crear una nueva policía –la Policía Nacional Civil (PNC)— resultó costoso para
la sociedad, pues las condiciones sociales y culturales del país al salir de la
guerra (condiciones caracterizadas por la anomia y reductos de violencia social
y criminal), y las que se generaron en el marco de la reforma neoliberal de los
noventa, requerían de un Estado fuerte (y por tanto, un cuerpo policial fuerte),
No. 35
Debilidad del Estado y violencia
criminal
Luis Armando González.
1
Recibido el 15 de mayo de 2019, aceptado para su publicación el 29 de mayo de 2019.
“Buda en la tradición oriental y Aristóteles en la tradición occidental aconsejaron sabiamente
sobre la tendencia innata de la humanidad a perseguir ilusiones fugaces en vez de dedicar sus
mentes y sus vidas a fuentes de bienestar a largo plazo más profundas”. J. Sachs
ISSN 1994-733X, Editorial Universidad Don Bosco,
year 17, No.35, July-December 2019, p. 5-20
SSN 1994-733X, Editorial Universidad Don Bosco,
año 17, No.35, Julio- Diciembre de 2019, p. 5-20
1
Luis Armando González es Maestro en Ciencias Sociales por FLACSO – México, Investigador del Grupo de Trabajo CIESAS-Golfo, del
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales.
Debilidad del Estado y violencia criminal
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capaz de resguardar el orden y de contener la proliferación de nuevos reductos
de violencia asociados al auge privatizador de la primera postguerra y a los
espacios generados en una sociedad fracturada que en sus mecanismos de
integración y convivencia.
El planteamiento anterior va a contracorriente de la visión que ha sido
predominante en nuestro país, según la cual en la creación de la nueva policía
lo importante era que se alejara radicalmente del modelo autoritario de los
antiguos cuerpos de seguridad pública. Aspiración loable como la que más, pero
que involucraba aspectos que en su momento no se supieron distinguir como
era debido y que, dada la herencia de la guerra, y las dinámicas sociales y
criminales de la postguerra, se han revelado contraproducentes. Para el caso,
se creyó que una manera de impedir que el nuevo modelo de policía estuviera
en función del orden democrático –siendo una instancia regida en su quehacer
policial por el respeto irrestricto de los derechos humanos— era disminuir sus
capacidades coercitivas, como si esas capacidades en sí mismas fueran la
condición para la deriva autoritaria, y no el uso discrecional de las mismas o la
instrumentalización de las estructuras policiales por parte de grupos de poder
económicos o políticos.
Confundir poder coercitivo del Estado con autoritarismo fue un error. Lo
mismo que fue un error confundir democracia con ausencia (o disminución)
de la capacidad coercitiva del Estado. La experiencia salvadoreña, y la de
otras naciones en situaciones históricas parecidas, es aleccionadora: el Estado
salvadoreño no se hizo más democrático por haber visto disminuidas sus
capacidades como la única instancia facultada para el ejercicio legítimo de
la coerción, sino que se volvió impotente para garantizar la paz pública y una
convivencia social regida por el respeto a la dignidad de los demás.
Y, por último, así como el poder coercitivo del Estado no puede identicarse
mecánicamente con el autoritarismo, tampoco ese poder se traduce
automáticamente en violaciones a los derechos humanos. Depende de cómo
se lo use: y en una sociedad en la cual la violencia criminal y la voracidad
de los ricos más ricos ponen en riesgo la vida y seguridad de las personas, el
poder coercitivo del Estado debería ser usado para defender derechos humanos
fundamentales de la población. Para que esto pueda darse, el poder coercitivo
del Estado (su facultad para hacer un uso legítimo de la fuerza y asegurar el
imperio de la ley) no debe estar disminuido o erosionado, sino todo lo contrario.
2.- EL PROBLEMA DE LA VIOLENCIA CRIMINAL
Salvo contadas excepciones, nadie razonable –y que conozca la historia
contemporánea de El Salvador— podrá negar que, desde el n de la guerra civil
(1981-1992), la criminalidad organizada (y, en general, la violencia social) se
ha convertido en un problema que ha desbordado la capacidad de los distintos
gobiernos de posguerra para hacerle frente de manera ecaz y, por consiguiente,
para reducirla a expresiones mínimas. Es un fenómeno que, además, se ha
complejizado extraordinariamente y ha extendido su capacidad inuencia
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TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
en el tejido social y territorial. La persistencia de prácticas homicidas, que
fácilmente ronda un promedio de unos 4 mil asesinatos por año desde 1994
hasta 2018 es un síntoma de la gravedad de la situación
2
.
1
.
Obviamente, los homicidios son la muestra más dramática de la violencia
criminal y social, pero no es la única, pues a ella se suman extorsiones, tráco
de armas y drogas, contrabando de vehículos, trata de personas, prostitución y,
en n, todas las actividades propias de redes criminales que se han consolidado,
además haber regionalizado algunos de sus rubros, cuando menos de desde
nales de los años noventa.
Las opiniones fáciles, orientadas a encontrar “culpables” a la medida, están a
la orden del día. Los gobiernos y los presidentes suelen ocupar el primer lugar
en la lista de responsables; aunque no siempre se les achacan las mismas fallas:
a alguno se le reprocha haber sido excesivamente tolerante; a otro, el haber
sido demasiado represivo; a uno tercero, haber hecho de la lucha en contra del
crimen una bandera política; y a un cuarto por la incapacidad para conciliar
debidamente la prevención con la represión.
En las argumentaciones más ligeras, el crimen ha extendido sus garras, y no
ha sido contenido por los gobiernos, debido a la mala voluntad, torpeza o
negligencia de los funcionarios públicos, comenzando naturalmente con los
presidentes y siguiendo con los ministros de Justicia y Seguridad Pública, y
Defensa, hasta terminar con los directores de la Policía Nacional Civil (PNC). O
sea, desde esta lectura, se trataría de fallas personales que, aunque incluya un
componente institucional, siempre estaría subordinado al primero, en el sentido
de que las instituciones no habrían cumplido con el cometido de contener la
violencia criminal por la incompetencia, mala voluntad, etc., de sus titulares.
Corrientes de opinión y de ideas promovidas por las empresas mediáticas
tradicionales y de nuevo tipo (Internet, redes sociales, etc.) han contribuido
a posicionar en el imaginario colectivo la tesis de la mala voluntad y las
deciencias (o intereses) personales en el tratamiento gubernamental del
crimen. Esto facilita ciertamente la diatriba pública, pero impide explorar
otras posibles explicaciones –quizás más razonables y fundamentadas— para
explicar no sólo constancia de graves prácticas criminales a lo largo dos décadas
y media (1992-2019), sino la expansión y complejidad de esas prácticas (por
ejemplo, la territorialización del crimen, la mutación de las maras al vincularse
con el crimen organizado y la regionalización de la violencia criminal
3
).
2
En
contrapartida, los sucesivos gobiernos, a partir de 1994, lejos de tenerlo más
fácil, lo han tenido mucho más difícil, heredando cada uno de ellos situac
iones de violencia criminal de mayor complejidad e impacto en la sociedad.
Dirigir la mirada a los yerros personales de los funcionarios –que seguramente
los ha habido, como siempre sucede con los seres humanos— tiene el terrible
defecto de hacer demasiado fácil la solución. O sea, si fuera por mala voluntad
2
L. A. González, “Visión global de la violencia en la postguerra (1994-2018)”. https://www.alainet.org/es/articulo/199078
3
Ambos asuntos fueron abordados en González, L. A., “Violencia social y territorialización del crimen”, ECA, Nº. 695, 2006, págs.
882-885; y González, L. A., “Centroamérica: violencia, integración regional y globalización”. http://www.uca.edu.sv/publica/
eca/595art1.html
Debilidad del Estado y violencia criminal
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o por incompetencia que el crimen no ha sido contenido, bastaría con encontrar
a personas de buena voluntad y competentes, y asunto resuelto.
Pero, ¿alguien puede asegurar, con evidencias rmes, que cada una de las
personas que ha tenido que ver con temas de seguridad ha obrado de mala
voluntad y ha sido incompetente en asuntos de combate al crimen? Si fuera
el caso, tendríamos un gran problema en el país en materia de selección de
funcionarios, pues en 30 años sólo habríamos tenido, en tareas de gobierno –
especícamente, en las áreas de seguridad— a los funcionarios indebidos. Y, si
se acepta eso, no se puede menos que caer en el pesimismo, acerca de si acaso
haya alguna persona competente y de buena voluntad que cambie el rumbo del
país en materia de seguridad.
3.- LA EXPLORACIÓN DE OTRAS VÍA DE EXPLICACIÓN
Por lo argumentado, la “explicación” de la persistencia, complejización y
auge del crimen después de 1992 por la vía de las fallas personales arroja
más dudas que certezas. Es pertinente explorar otras, que atiendan más a los
cambios sociales, culturales, políticos y económicos de El Salvador durante la
guerra civil y en la postguerra. Asimismo, es necesario volver la mirada hacia el
Estado, y no sólo hacia los gobiernos, pues en denitiva la estabilidad del orden
social, la convivencia pacíca y justa, y el bien común no son responsabilidad
exclusiva de uno de los Órganos de Estado –el Ejecutivo—, sino también del
Legislativo y del Judicial. Perder de vista que es el Estado salvadoreño el que
ha sido desbordado por el crimen signica no caer en la cuenta de la gravedad
de la situación, así como cerrarse a interpretaciones más realistas del auge de
la violencia criminal.
3.1.- UN ESTADO DÉBIL ANTE UNA REALIDAD COMPLEJA
No ver el asunto como algo que atañe al Estado en su conjunto supone seguir
repitiendo la tesis de que todo obedece a yerros personales o, en todo caso, al
fracaso de las políticas de seguridad dictadas por los Ejecutivos y a la inecacia
de la Policía Nacional Civil, que ha terminado por asumir, casi en exclusiva, la
responsabilidad de lidiar con quienes viven del crimen. El recurso de “última
de instancia” del Estado para asegurar la paz pública se ha convertido en el
primero y casi exclusivo; y el fracaso de la PNC para doblegar a los criminales
pone de maniesto, más que su incompetencia o la del Ejecutivo, la debilidad
del Estado salvadoreño, en virtud de la cual sus funciones de proteger la vida,
integridad y bienes de los habitantes de la República, a partir de sus atribuciones
legales y de su facultad indelegable del uso legítimo de la fuerza, no han podido
ser cumplidas a cabalidad en la postguerra.
Y la debilidad del Estado se pone de maniesto, entre otras esferas, en la
debilidad del cuerpo policial surgido de la rma de los Acuerdos de Paz. Se
trató, como se reconoce positivamente en distintos ámbitos, de un experimento
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TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
novedoso y encomiable, con el que se quiso poner un punto y aparte respecto de
los temidos y desprestigiados, por represivos y corruptos, cuerpos de seguridad
pública que tuvieron a su cargo las tareas coercitivas durante casi todo el siglo
XX. Experimento novedoso y encomiable –no hay persona comprometida con los
derechos humanos que no haya celebrado (y celebre) la creación de una Policía
Nacional Civil y la desaparición de los cuerpos de seguridad hasta entonces
presentes en el entramado coercitivo del Estado—, pero fue un experimento
arriesgado.
Arriesgado no tanto por las dicultades que suponía la creación de una nueva
institución policial a partir de la incorporación, como punto de arranque, de
miembros de los antiguos cuerpos de seguridad y del FMLN, sino porque el
país recién salía de una guerra civil de casi una década, durante la cual se
incubaron y desarrollaron hábitos y odios propios de las guerras, así como
comportamientos, dentro y fuera de las zonas de guerra, francamente ilegales
y criminales.
La expresión “conicto armado” y toda la imaginería pacista que la acompañó
–con canciones como “Patria querida”— no ayudaron mucho a hacerse cargo de
ni de la dureza y tragedia de la guerra ni del impacto de la misma en las redes
de convivencia social, en la psicología los individuos, en los miedos, en los
hábitos violentos, en el rechazo de la legalidad y en los rencores y odios que se
incubaron en esos diez años. El recurso a las armas y a la violencia mortal en
contra de otros como alternativa a la defensa de la propia vida, o como medio
para defender ideas o cobrarse agravios, fueron parte de la cotidianidad de
la sociedad salvadoreña en una década si se hace el conteo desde 1981 hasta
1982, pero son casi dos décadas si se suman los años setenta, con una violencia
extraordinaria, que fue creciente a partir de 1975.
Otras naciones, como España, que tuvieron una guerra civil de menor duración
(1936-1939) no dejaron que se perdiera el sentido de la tragedia que golpeó
a su gente, y que aún ahora sigue estando presente con el clamor de justicia
por parte de victimas sobrevivientes o familiares que saben y sienten que
las heridas siguen abiertas, pese al tiempo transcurrido. En El Salvador, una
década de violencia, terror, bombardeos, dolor, muerte y desplazamientos
masivos forzados quiso ser borrada de la memoria eliminando del discurso
público la expresión “guerra civil” y reemplazándola por la expresión “conicto
armado”. La nueva expresión terminó por imponerse, incluso en los ambientes
de la izquierda política e intelectual, salvo por unos cuantos necios que se
mantuvieron rmes en su defensa de una formulación que recordaba la crudeza
de la década de los ochenta.
La realidad, sin embargo, es terca. Sin importar las palabras que se inventen
para adulcorarla u ocultar su presencia, siempre se las arregla para recordarnos
que está ahí, que tiene sus dinamismos y modos de ser, que escapan a los deseos,
sueños, fantasías o voluntad humanas. Y, así, por más que en todos estos años se
haya querido “suavizar” lo sucedido en los años ochenta llamándolo “conicto
armado” (y vivido con la ilusión de que las heridas se cerraron con el “perdón y
el olvido”), el resquebrajamiento de la convivencia social que se suscitó en esa
década, la cultura de violencia y de abuso que se incubó, el irrespeto a la vida,
la proliferación de armas, las prácticas ilegales e inhumanas que se hicieron
normales, la erosión de la autoridad pública, etc., no dejaron de existir después
Debilidad del Estado y violencia criminal
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de 1992, sino que eran la marca de la sociedad salvadoreña que estrenaba un
marco político-institucional distinto al que había regido su vida en las décadas
anteriores.
Lo novedoso era, precisamente, el nuevo marco político-institucional creado
con los Acuerdos de Paz (a lo que se añadiría un nuevo esquema económico),
pero la sociedad era la de la guerra y la de le década anterior a la guerra. Una
sociedad caracterizada, para decirlo técnicamente, por la anomia, es decir:
“una situación de decadencia de los controles a los que los individuos estaban
sometidos y con ello de los límites a que éstos debían acotar la acción
individual como consecuencia de la rápida transformación social… A raíz de
este debilitamiento identicado como anomia, los individuos han dejado de
tener clara la diferencia entre lo justo y lo injusto, lo legítimo y lo ilegítimo…
en este contexto en el que los límites se encuentran debilitados o no existen, el
individuo se encuentra en una situación complicada debido a que sus pasiones
y deseos se hallan desbocados al perder todo punto de referencia. Este hecho
le genera un constante sentimiento de frustración y malestar, ya que todo
aquello que logra le parece poco, pues siempre quiere algo nuevo que supone
le generará un mayor placer… La anomia… se caracteriza por la falta de límites
a las acciones individuales, ya sea porque no hay normas que las regulen o
porque no hay fuerzas colectivas que sean capaces de sostenerlas como tales y
que se preocupen por garantizar su cumplimiento”
4
.
3
3.2. LA CRIMINALIDAD EN LOS AÑOS OCHENTA Y SU CONTINUIDAD EN LA
POSTGUERRA
A ese contexto no le fueron ajenas las actividades criminales. Por un lado,
las vinculadas directamente a las dinámicas de la guerra (tráco de armas,
drogas, prostitución, extorsiones, secuestros) y en la que eran protagonistas
principales militares y policías –mandos y miembros de rangos inferiores—;
por otro lado, las favorecidas por la situación de guerra, que involucraban a
civiles, no necesariamente desligados de las actividades criminales ociales.
En su conjunto, esas actividades criminales se diluían en las dinámicas de la
guerra, que eran las que ocupaban la mirada pública. Sin embargo, tenían su
propia lógica, pues sus protagonistas estaban guiados por el interés de obtener
benecios materiales a expensas de otros, usando la fuerza y amparados
no sólo en el clima de impunidad favorecido por la guerra, sino en el poder
institucional del que estaban revestidos.
4
López Fernández, M. del P., “El concepto de anomia de Durkheim y las aportaciones teóricas posteriores”. Sistema de Infor-
mación Cientíca Red de Revistas Cientícas de América Latina y el Caribe, España y Portugal. https://www.redalyc.org/
html/2110/211014822005/
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TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
Se operaba en esos años una mezcla del uso de la fuerza institucional con nes
políticos con el uso de esa misma fuerza con nes criminales de amplio calado,
y no ya sólo para las prácticas criminales –como las llamadas “mordidas”— que
fueron propias de los aparatos de coerción autoritarios tradicionales. La guerra
civil puso en manos de estos aparatos, especialmente de la Fuerza Armada,
una exorbitante cantidad de poder y recursos, a partir de lo cual fue posible
la creación de rubros criminales de envergadura (como el tráco de armas o
de drogas).
Que las preocupaciones suscitadas por la guerra impidieran prestar atención a
las fracturas sociales existentes, a las dinámicas que generaban esas fracturas
y a la profundidad de las mismas no quiere decir que no estuvieran ahí y que
no continuaran después de 1992. Visto con la mayor objetividad posible, un El
Salvador resquebrajado socialmente, con una cultura de muerte y de miedo
incubada y desarrollada a lo largo de una década y media, con dinámicas
criminales incrustadas en su interior y cobijadas en la impunidad… Ese era El
Salvador que (re) comenzaba su andadura en la posguerra.
Y con ese país, y con otro, era que tenían que lidiar las autoridades públicas,
y en sus expresiones violentas y criminales la responsabilidad recaía en un
cuerpo policial no sólo recién creado, sino con debilidades extraordinarias (en
sus atribuciones, recursos, conformación) respecto de la ingente tarea que se
depositaba sobre sus espaldas. Casi que cae por su peso, visto desde ahora, que
la Policía Nacional Civil no estaba lista para asumir la extraordinaria tarea que se
le estaba encomendando; la “violencia social y criminal”
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que se había gestado
en la guerra, y que en los años posteriores se desató de manera prácticamente
incontenible, superaba las capacidades de este cuerpo coercitivo de nuevo
tipo. Tal parece que ha sido así desde entonces, pues el crimen no ha dejado
de ir siempre un paso adelante –en recursos, poder, organización e impacto en
la convivencia— de la PNC.
Para haber podido enfrentar con solvencia la violencia criminal la PNC debió
haber nacido con la fortaleza suciente de cara al reto que tenía que ante sí,
pero además no tenía que hacerlo sola. El sistema de justicia en su conjunto
debió haberse sumado al esfuerzo, para lo cual también era preciso establecer
las sinergias institucionales necesarias y orientarlas en dirección a la grave
situación que ya entonces laceraba el tejido social y familiar. Naturalmente
que para que ello fuera posible se requería una comprensión realista de las
dinámicas de violencia social y criminal, lo mismo que de las fracturas sociales
y culturales, generadas en la guerra y que seguían presentes pese a la rma
de los Acuerdos de Paz. De muy poca ayuda resultaban las elaboraciones
fantasiosas de un país que de la noche a la mañana borraba su pasado de dolor,
tragedia y muerte, y decidía vivir en paz y armonía.
5
González, L. A., “El Salvador en la postguerra: de la violencia armada a la violencia social”. Realidad. Revista de Ciencias Sociales
y Humanidades. https://www.lamjol.info/index.php/REALIDAD/article/view/5016
Debilidad del Estado y violencia criminal
12
Quienes se creyeron esas ilusiones, y tomaron decisiones a partir de ellas,
cometieron terribles errores, que posteriormente hicieron más difícil hacer
frente a los problemas de inseguridad y violencia.
Una visión realista de las fracturas sociales y culturales existentes entonces, de
la anomia casi generalizada, de la fuerte presencia del crimen y de la impunidad,
hubiera permitido caer en la cuenta de que era un Estado fortalecido el que
podía (y tenía) que conducir al país en la transición de postguerra. Un Estado
debilitado estaba condenado al fracaso, pues la debilidad estatal –expresada
en la disminución de (o renuncia a) sus atribuciones legales y coercitivas en la
conducción de la sociedad— no hizo más que favorecer, como consecuencia
querida o no querida, la proliferación de actividades, criminales o no, en manos
de agentes privados fuera de control. Y los agentes criminales, sean individuales
o colectivos, son agentes privados, es decir, agentes que miran exclusivamente
por su propio benecio, a partir del control de los nichos de mercado (drogas,
armas, extorsiones, prostitución, tráco de personas) en los que operan.
3.3.- EL ESTADO SALVADOREÑO EN LA POSGUERRA Y LA OFENSIVA NEOLIBERAL
El Estado salvadoreño sale de la guerra deslegitimado y debilitado, y, por ello,
sin capacidad para encarar los desafíos que el “desorden social”, fraguado en
la guerra y presente en la postguerra, plantea de manera ineludible. No se
trataba de una experiencia inédita en el mundo. Otras naciones que vivieron
situaciones parecidas, o más graves, en el siglo XX enfrentaron el mismo desafío
(Guatemala, Chile, España, Japón, las naciones del ex bloque del Este, China,
la ex URSS), y los resultados mejores o mejores dependieron de la fortaleza o
debilidad de sus Estados. Una lección que no conviene olvidar es que cuando
una sociedad ha tenido una severa crisis en su interior, por ejemplo una guerra
civil o una crisis o transformación económica o política de envergadura, no
es conveniente que se la deje ir a la deriva, ya que en esos escenarios se
fraguan dinámicas perniciosas (violentas, criminales y anómicas; del sálvese
quien pueda) que se serán un férreo obstáculo para la construcción de un orden
social estable, democrático y pacíco
6
.
5
En el caso de El Salvador, además de la pérdida de legitimidad y de una
importante disminución de su poder territorial durante la guerra, el Estado
se vio inserto, en la postguerra, en un clima de ideas y decisiones emanadas
del paradigma neoliberal, el cual a su vez hacía parte de la trasformaciones
generadas por la globalización capitalista
7
.
6
Cuando la guerra no terminaba, los
inujos neoliberales se comenzaron a sentir con el gobierno de Alfredo Cristiani
(1989-1994), pero el contexto del país hacía imposible implementar las reformas
económicas neoliberales emanadas del Consenso de Washington
8
.
7
6
Para una planteamientos sugestivo acerca del papel del Estado en el siglo XX, y en la transición Rusa y China de los años ochenta y
noventa, ver Hobsbawm, E., Entrevista sobre el siglo XXI. Barcelona, Crítica, 2016.
7
Ver, González, L. A., “Globalización y neoliberalismo”. ECA, No. 603, 1999
8
Para una mirada de conjunto de los planteamientos del Consenso de Washington, ver Mària Serrano, J. F., “El ‘Consenso de
Washington’. ¿Paradigma económico del capitalismo triunfante?”. https://www.cepal.org/Mujer/proyectos/gobernabilidad/
manual/mod01/13.pdf
13
TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
La guerra era un obstáculo para ello; los grupos de poder económico emergentes
eran conscientes de que si no se le ponía n sus posibilidades de convertirse en
los “ricos más ricos” de El Salvador no se harían realidad en el corto plazo. La
guerra terminó, en efecto, en 1992. La sociedad salvadoreña no había salido
del shock causado por aquélla. Y una derecha (económica y política), embebida
de la doctrina neoliberal, estuvo en condiciones de implementar –toda vez que
continuó en el control del gobierno en los tres periodos presidenciales siguientes
a la gestión de Cristiani y sin presiones sociales o políticas signicativas— un
conjunto de reformas orientadas al diseño de un nuevo ordenamiento económico.
El Salvador se convirtió en otro ejemplo, de los muchos ofrecidos por Naomi Klein
en su libro la Doctrina de Shock, de que en sociedades sacudidas por la violencia
y el deterioro institucional y el inmovilismo ciudadano el neoliberalismo pudo
imponerse sin mayores obstáculos.
Consecuentes con los lineamientos de la doctrina neoliberal, según los
cuales el Estado es una pesada carga para la sociedad, además de ser, por
sus intervenciones excesivas, pernicioso para la economía de mercado, los
abanderados del neoliberalismo en El Salvador procedieron en consecuencia
debilitarlo, principalmente en sus recursos y atribuciones reguladoras de la
economía, pero también en sus capacidad para atender demandas y necesidades
sociales de envergadura, como las vinculadas a la educación, la seguridad y el
bienestar social.
La ofensiva privatizadora –por ejemplo, reprivatización de la banca, privatización
de la electricidad, las telecomunicaciones y las pensiones— estuvo encaminada
a fortalecer al mercado y a debilitar al Estado, en sus responsabilidades como
garante último del bienestar colectivo y en sus atribuciones y capacidad de
regular la esfera económica. El poder del Estado salvadoreño estuvo en juego
en la postguerra. Y, con la arremetida neoliberal de los gobiernos de Cristiani,
Armando Calderón Sol (1994-1999) y Francisco Flores (1999-2004), ese fue
disminuido de manera signicativa.
Se le llamó “reducción” o “adelgazamiento” del Estado, lo cual supuso
disminuirle sus capacidades para intervenir en la esfera económica –que
desde entonces quedó en manos exclusivas de agentes privados cada vez más
transnacionalizados y cederle responsabilidades en ámbitos en los cuales los
capos del mercado no tuvieran interés o en las cuales sólo fuera posible la
rentabilidad si se copaba una parte de esos ámbitos, dejando en manos del
Estado aquellas que se mostraban poco viables de ser mercantilizadas. Fue el
destino de una parte importante de la salud, la educación y la seguridad, en
donde la privatización ha sido parcial, pero no despreciable en lo que se reere
a la rentabilidad que ha redituado a los agentes que controlan la parte de cada
una de ellas que ha sido privatizada
9
.
8
9
En el campo de la investigación educativa, uno de los grandes temas pendientes para los sociólogos y los economistas es el de los montos nan-
cieros (y la rentabilidad) que se juegan en el sector educativo privado en todos sus niveles. Una mirada sumamente cualitativa revela que en El
Salvador se mueve mucho dinero en el sector privado educativo (y que hay segmentos de la sociedad que gastan dinero para acceder a las más
variadas ofertas educativas) pero no hay ningún estudio que dé cuenta de ello ni que cruce la inversión de las familias en educación (que es una
inversión social) y la calidad de la educación obtenida. La mercantilización educativa es un hecho. También lo es el deterioro de la calidad de la
educación y la pérdida de valor de los grados académicos. Se tiene que analizar críticamente y sin complacencias (o complicidades) la relación
existente entre ese deterioro y la mercantilización educativa, y la relación existente entre los gastos familiares en educación y la calidad de
la educación y los grados obtenidos. En un juicio más crítico, se debe valorar si la proliferación de carreras y grados de nivel superior (que es
irrefrenable en El Salvador actual) se corresponde con un avance real en el conocimiento cientíco, losóco y humanista, o si simplemente esa
proliferación no tiene nada que ver con avance alguno en las ciencias, la losofía y las artes.
Debilidad del Estado y violencia criminal
14
En cada de uno de esos rubros, la capacidad instalada, la tecnología y los
recursos disponibles son abismalmente distintos a las que, en su conjunto,
presenta la parte pública. La salud pública, la educación pública y la seguridad
pública, desde 1992, se fueron rezagando respecto de la salud, la educación y
la seguridad privadas, poniendo de maniesto la creciente debilidad del Estado
salvadoreño para hacerse cargo plenamente de las demandas y necesidades
derivadas de cada uno de esos ámbitos. En la medida que el Estado se mostró
impotente para atender esas y otras demandas ciudadanas, su traslado al
mercado se hizo prácticamente ineludible, pues es éste el que ofrecía (y ofrece)
opciones de salud, educación y seguridad a quienes se ven defraudados por
los bienes y servicios públicos y están en condiciones de pagar por una oferta
privatizada de los mismos. Los excluidos, los pobres, los marginados se quedan
atados a lo que un Estado debilitado, mal que bien, les pueda ofrecer en salud,
educación y seguridad.
El Estado salvadoreño fue “reducido” o “adelgazado” para que el mercado (y sus
jerarcas) pudiera entrar en escena como el mecanismo regulador no sólo de la
economía, sino de la convivencia social, dando a cada cual lo que le corresponde
–en salud, educación, seguridad y bienestar— según sus propios recursos como
consumidor. Esa es la utopía de los neoliberales radicales que El Salvador,
como en ninguna otra nación, no se ha podido realizar plenamente, pero sí ha
permitido, en la puesta en práctica del neoliberalismo salvadoreño, dejar en
manos del mercado, en primer lugar, la esfera económica, en la cual el Estado
no tiene una participación signicativa; y, en segundo lugar, rubros sociales
que, total (como las pensiones) o parcialmente (como la salud, la educación y
la seguridad) ofrecen posibilidades de rentabilidad nada despreciables.
La ofensiva antiestatista de los años noventa estuvo inspirada en el discurso
neoliberal fraguado en contra del Estado de bienestar. Expresiones como
“inación”, “parasitismo burocrático”, “ineciencia del sector público”, y
otras del mismo calado circularon en los ambientes empresariales, mediáticos
y académicos como moneda de uso corriente para legitimar los programas de
“ajuste”, así como la privatización de empresas y activos estatales.
Al término de la segunda década del siglo XXI, el antiestatismo sigue presente,
convertido en un discurso antipolítica que, en lo fundamental, repite ideas de
los años noventa: la carga social del sector público, el peso de la burocracia y su
ineciencia, el fracaso del Estado en los ámbitos de la salud, la educación y la
seguridad, y, en n, que el remedio para los males de la economía y la sociedad
está en el mercado y sus agentes. Hay una razón que explica la pervivencia de
ese antiestatismo de cuño neoliberal, y es la existencia de rubros que están a
la espera de ser copados por el sector empresarial, como lo son la totalidad de
la salud, la educación y la seguridad, y el agua potable.
Desde el primer desmontaje del Estado salvadoreño, iniciado con el gobierno de
Cristiani y completado por Calderón Sol-Flores, han transcurrido tres décadas.
En esos treinta años el Estado no sólo cedió al mercado áreas fundamentales
de la vida nacional, comenzando con la economía, sino que perdió poder
económico, político e institucional. Para hablar de dos rubros en los que la
15
TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
mercantilización es evidente, como lo son la educación y la seguridad
10
,
9
en esos
treinta años ambos han sido moldeados decisivamente por el sector privado, de
tal suerte que hacer del Estado –un Estado debilitado— el principal responsable
del deterioro de la educación y de la seguridad sólo tiene una correspondencia
parcial con la realidad.
Lo que ha fracasado es un esquema de desarrollo económico y social que,
centrado en los grupos empresariales que controlan el mercado, ha socavado
las bases económicas, jurídicas y operativas del Estado, subordinando a los
intereses de aquéllos un aparato estatal disminuido en su poder, y al cual
se le asignado la tarea de atender todo lo que el mercado y los empresarios
consideran no rentable (por el momento o denitivamente) o peligroso para la
estabilidad y buen desempeño de sus negocios.
Las reformas neoliberales de los años noventa dejaron como saldo un Estado
débil, sin recursos, incompetente y estructurado a partir de nichos (casi
feudos), pero con problemas graves que resolver (de convivencia social y de
criminalidad) heredados de la guerra civil y con problemas nuevos que, surgidos
al calor de la transformación neoliberal de la economía, la sociedad y la cultura
en los noventa, comenzaron a dejar su marca propia en la realidad salvadoreña
de la postguerra. A este respecto es ilustrativo el siguiente texto de Hobsbawm:
“Esto nos lleva al gran enfrentamiento entre las fuerzas del
capitalismo, que son favorables a la remoción de cualquier obstáculo,
y las fuerzas políticas, que operan fundamentalmente a través de
los estados nacionales y que están obligadas a regular –o que regulan
deliberadamente— sus actividades. Las leyes del desarrollo capitalista
son sencillas: maximizar el crecimiento, el benecio, el incremento del
capital. Pero las prioridades de los gobiernos y de los pueblos organizados
en sociedad son, por su naturaleza diferentes. Por lo tanto, hasta cierto
punto conictivas”
11
.
10
3.4.- ESTADO, MERCADO Y VIOLENCIA CRIMINAL
Una condición imprescindible para el que un Estado pueda regular las actividades
del mercado y asegure las prioridades del pueblo es que sea fuerte, es decir, que
tenga el poder suciente, por un lado, para no ser doblegado por el mercado;
por otro, para no ceder a terceros sus responsabilidades en el resguardo de la
paz pública, la seguridad y el bienestar de los ciudadanos; y en tercer lugar, que
tenga la capacidad de hacer efectivo el imperio de la ley en todo el territorio
nacional. En El Salvador, las reformas neoliberales de los noventa se aseguraron
que eso no sucediera; y el daño fue mayor en tanto que esas reformas afectaron
a un Estado que vio erosionados su poder y su legitimidad durante la guerra
civil que recién nalizaba en 1992.
10
Un rubro del que prácticamente no se habla, pero en el que el dominio y competencia de los agentes privados son salvajes es el
del transporte colectivo. En ese rubro impera una competencia debocada, y fuera de todo control estatal, entre los empresarios del
transporte, con daños irreparables en el tejido social.
11
Hobsbawm, E., Ibíd., p. 100.
Debilidad del Estado y violencia criminal
16
Quizás en un contexto ideológico dominado por una visión “Estado céntrica”
como la que caracterizó a la mayor parte del siglo XX, hasta los años setenta,
el derrotero del Estado salvadoreño hubiera sido distinto y, aunque erosionado
durante la guerra, en la postguerra a lo mejor hubiera transitado, sin perder
fuerza y poder, hacia un auténtico Estado democrático de derecho.
Es oportuno anotar que la tesis de que un Estado democrático de derecho es (o
debe ser) equivalente a un Estado débil –complementada por otra tesis que arma
que un Estado autoritario es (o debe ser) equivalente a un Estado fuerte— tiene
suciente evidencia en contra como para aceptarla sin reparos. Los Estados,
fuertes o débiles, pueden ser democráticos o autoritarios, dependiendo de su
legitimidad y de los mecanismos y controles que regulan el ejercicio del poder
que tienen en sus manos.
Son, en lo esencial, esos dos factores los que denen la naturaleza de un
Estado, y no su debilidad o fortaleza. En sociedades atravesadas por fracturas
profundas, deterioro de la convivencia, pobreza, crimen e inseguridad contar
con Estados débiles no suele ser una buena noticia. Suele ser también una mala
noticia para sociedades que, con características como las descritas, buscan
transitar hacia formas de convivencia pacícas y democráticas.
Esto fue precisamente lo que le sucedió a El Salvador en los años noventa,
con el agravante de que su transición de posguerra se gestaba en un contexto
de globalización neoliberal, en la cual el discurso dominante clamaba por la
“reducción” del Estado, es decir, por su debilitamiento. Este discurso coincidió
con el de quienes –por razones absolutamente justicadas— querían exorcizar
de la manera más drástica posible el fantasma del Estado autoritario fraguado
a partir del golpe de Estado de Maximiliano Hernández Martínez (1931).
Un Estado debilitado fue el que encaró los desafíos de la inmediata postguerra,
momento en el cual la violencia homicida “mostraba una crisis social en
gestación lenta, pero irremediable si no era abordada con determinación y
visión de futuro. Los registros de homicidios de esos años reejan la gravedad
de la situación. Para quienes no lo sepan o no lo recuerden, en 1994 se tuvieron,
del total de homicidios, 7,673 que fueron intencionales; mientras que en 1995,
hubo 7,877 homicidios intencionales (el total de homicidios para ambos años
fue, respectivamente de 9,135 y 8,485)”
12
.
11
Y el contexto general del país, en ese entonces, era el de una violencia social
que estaba tejida, por un lado, de dinámicas heredadas de la década anterior; y
por otro, de dinámicas relativamente novedosas –asociadas, por ejemplo, a los
primeros brotes de las maras o pandillas— que en las siguientes dos décadas iban
a poner de maniesto toda su fuerza. También fue un Estado debilitado el que
acompañó transformación económica de los años noventa (también educativa y
cultural), misma que dio lugar al traslado hacia el mercado no sólo de activos y
bienes estatales, sino de responsabilidades que, como la seguridad ciudadana,
a lo largo del siglo XX fueron exclusivas de aquél.
12
González, L. A., “Visión global de la violencia”, Ibíd.
17
TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
En las casi tres décadas que han seguido al n de la guerra civil se implantó un
aparato económico terciarizado, diseñado, mal que bien, a partir de recetas
neoliberales. En el centro de ese aparato están los complejos nancieros,
acompañados de los centros comerciales, los enclaves maquileros y las remesas.
La economía del crimen ocupa un lugar no tanto en el entramado formal y
legal del país, sino en la realidad social que, asimismo, ha incorporado a sus
dinámicas cotidianas las actividades de grupos criminales que, organizados o
no, se rigen también por las reglas del mercado que les conducen a “maximizar
el crecimiento, el benecio, el incremento del capital”. Así como las reglas del
mercado gobiernan el mundo del crimen, del mismo modo las reglas del mercado
gobiernan las actividades de las empresas privadas de seguridad –y las de las
compañías aseguradoras y las de las compañías que vendan armas y equipos
de seguridad— que han proliferado alentadas por la debilidad del Estado y la
cultura privatizadora prevaleciente. Lo dicho por J. Sachs para Estados Unidos
aplica para El Salvador de postguerra:
“Cuando la economía de Estados Unidos estaba de capa caída en los setenta –
dice Sachs—, la derecha política, representada por Ronald Reagan, decía que el
gobierno era el culpable de todos sus cada vez mayores males. Este diagnóstico,
aunque incorrecto, sonaba bien a sucientes americanos como para permitir así
que la coalición de Reagan empezara un proceso de desmantelamiento efectivo
de los programas del gobierno, así como para minar la capacidad del gobierno
de ayudar a que la economía estuviera bajo su control. Todavía estamos
viviendo las desastrosas consecuencias de ese diagnóstico fallido, y seguimos
ignorando los retos reales, incluyendo las amenazas de la globalización, el
cambio tecnológico y el medio ambiente”
13
.
12
Al calor de la transformación económica iniciada en los noventa y sus ajustes
posteriores, los inujos de la globalización económica y cultural, la proliferación
de variados nichos de mercado (legales e ilegales) y las remesas han surgido
en el país reductos de consumo y de bienestar –ejemplicados en los centros
comerciales— que han creado segmentaciones, tensiones y exclusiones inéditas,
pero que se cruzan con segmentaciones, tensiones y exclusiones tradicionales.
La pobreza, sin dejar de existir, ha adquirido nuevas características, sin perder
su esencia, es decir, sin dejar de ser la condición que identica a quienes tienen
dicultades para sobrevivir y, en consecuencia, para acceder a los bienes y
servicios que les permitirían vivir con dignidad.
El consumismo exacerbado afecta a prácticamente todos los segmentos sociales,
pero sólo algunos de ellos pueden satisfacerlo de forma cabal. La disputa por
los recursos (tecnológicos, educativos, económicos, ambientales, territoriales)
se ha convertido en una fuente de conicto entre individuos y grupos, dando
lugar a un deterioro de la convivencia social que se superpone a las fracturas
heredadas de los años de guerra. En la segunda década del siglo XXI estamos
viviendo “las desastrosas consecuencias de [un] diagnóstico fallido, y seguimos
ignorando los retos reales”. La insatisfacción, el malestar y la frustración,
por lo poco que se tiene y lo mucho que se desea, se han convertido, en el
13
Sachs, J., El precio de la civilización. Barcelona, Galaxia Gutenberg, 2012, p. 14. El autor habla de gobierno, pues se reere al
gobierno federal. En Estados Unidos, la palabra “Estado” hace referencia a los estados que conforman la Unión.
Debilidad del Estado y violencia criminal
18
presente, en tierra fértil para la jación en el imaginario colectivo de “chivos
expiatorios” a los que se culpa de todo lo malo que sucede en el país. Los
políticos, en especíco y los empleados públicos, en general, se han convertido
en los destinarios de ataques, descalicaciones y odios viscerales. Cualquier
“noticia” –principalmente en “redes sociales”— que revela un abuso, real o
presunto, de un funcionario, empleado público o político es vista, por muchos,
como una conrmación de sus prejuicios y como una oportunidad para desatar
su ira fuera de control. Algunos periódicos y revistas digitales son consultados
y leídos no para informarse o tener elementos de juicio para las propias
valoraciones, sino como un espacio para vilipendiar a quienes se considera la
escoria de la sociedad
14
.
13
4.- REFLEXIÓN FINAL: LOS COSTOS SOCIALES DEL “MERCADO CENTRISMO”
NEOLIBERAL
El “mercado centrismo”
1514
se ha traducido en El Salvador en la privatización no
sólo de las actividades económicas fundamentales o de segmentos importantes
de la educación, sino también de la violencia criminal y de la seguridad
para contener esa violencia. En la postguerra, el Estado salvadoreño fue
disminuido en sus capacidades y recursos para que la mercantilización de la
vida económica, cultural y social se hiciera efectiva. Y, paradójicamente, a ese
Estado disminuido se le reclama por su impotencia ante el crimen; y, no sólo
eso: se usa su impotencia como excusa para deslegitimarlo y clamar por un
mayor debilitamiento del mismo.
Si no se entiende que el crimen es parte del tejido de la sociedad salvadoreña –
de su tejido económico, territorial y cultural— difícilmente se caerá en la cuenta
de la ingente tarea que supone librarse de él. Si no se entiende, igualmente,
que es un nicho de mercado que se consolidó junto con otros nichos al compás
de la ola privatizadora (y debilitadora del Estado) de carácter neoliberal, no
se tendrá la disposición para entender que debilitar al Estado en su capacidad
coercitiva y en su potestad de ser el garante último de la ley, así como de
la paz pública y el bienestar ciudadano, fue (y es) una mala apuesta para la
convivencia social.
Que el Estado haya abdicado de ejercer una regulación signicativa en la esfera
económica, dejándola en manos exclusivas de los sectores empresariales, ha
causado un perjuicio extraordinario a la sociedad. Que el Estado haya cedido
a agentes privados parte de la responsabilidad en la seguridad ciudadana lo
llevó a desprenderse de una parte del poder que lo dene, como lo es el uso
exclusivo de la coerción, no fue bueno para la sociedad. Y ninguna las dos cosas
lo ha democratizado, sino que simplemente lo han debilitado y le han impedido
ser la instancia integradora y democratizadora que El Salvador ha necesitado
desde 1992.
14
Llamarlos “periódicos” o “revistas” es un exceso, lo mismo que es falto de sentido creer son útiles para informarse u obtener
juicios que valgan la pena. Se encargan, más bien, de poner a disposición de sus lectores eles los blancos que estos andan buscando
frenéticamente.
15
Para discusión de lo que signica el “mercado centrismo”, ver González, L. A., “Estado, mercado y sociedad civil en América
Latina”. ECA, octubre de 1994, pp. 1045-1056.
19
TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
La sociedad salvadoreña tiene incorporada en su seno unas estructuras criminales
que le drenan recursos, deterioran la convivencia y causan dolor a sus víctimas.
Esas estructuras han consolidado sus nichos de mercado apelando a la fuerza,
con lo cual no sólo vulneran derechos ciudadanos fundamentales –a la vida, a la
integridad física, a la libre movilidad y al patrimonio—sino que han adquirido la
potestad de disputar al Estado su capacidad para ejercer su autoridad e imponer
la ley en todo el territorio nacional. Desde este punto de vista, el crimen se ha
convertido en un desafío de primer orden para la gobernabilidad democrática,
que excede a los gobiernos, pues atañe al Estado y a la sociedad en su conjunto.
Ciertamente, hay criterios de gobernabilidad democrática que apuntan a
las exigencias que tienen los Estados de asegurar el imperio de la ley en los
territorios bajo su tutela, lo mismo que a asegurar, a través del uso legítimo
de la fuerza, que la vida y los bienes de los ciudadanos no sean vulnerados por
individuos o grupos que operan al margen de la ley. Pues bien, en El Salvador, a
lo largo de la postguerra estos individuos y grupos han prosperado, complejizado
y expandido sus operaciones criminales; todo lo cual no quiere decir, si no, que
han acumulado en sus manos un importante poder militar, en comunicaciones,
nanciero, territorial, social y cultural.
Ese poder es que les da una presencia y un peso indiscutible en la sociedad
salvadoreña actual. Es ese poder, asimismo, el que explica lo difícil que es
para un Estado debilitado (en sus capacidades coercitivas, en sus capacidades
para regular al mercado –legal, ilegal y al que se cruza difusamente entre uno
y otro—y en sus capacidades para atender las necesidades de educación, salud
y bienestar de la población) hacerle frente de manera ecaz. El poder del
Estado debería ser superior al poder del crimen; y superior, o cuando menos
equivalente, al poder de quienes controlan el mercado, en donde se juegan
también los intereses de los jerarcas del crimen.
En n, si bien El Salvador, desde 1992 hasta 2019, ha podido sortear los peligros
de la ingobernabilidad derivados de dinámicas que tradicionalmente fueron
la fuente de esos peligros –disrupciones sociales debidas a demandas políticas
o económicas insatisfechas—, lo cual ha permitido una estabilidad social y
política a lo largo de las casi tres décadas que siguieron a los Acuerdos de Paz, la
persistencia de dinámicas criminales, la erosión del tejido comunitario debido a
la violencia criminal, la concentración de cuotas importantes de poder militar,
logístico y nanciero en manos de organizaciones delictivas, la anulación (o
la disputa) en algunos territorios de la potestad legal del Estado y el desafío
lanzado permanentemente a éste por acciones criminales de distinta naturaleza
son señales de que la gobernabilidad democrática en el país no está consolidada
o, peor aún, encuentra en las dinámicas criminales una seria amenaza para su
supervivencia en el mediano y largo plazo.
En denitiva, si en El Salvador se pretende asegurar en el mediano y largo
plazo la gobernabilidad democrática lo mejor es recuperar el legado de una
pensamiento económico y político que ya en los años 60 y 70 del siglo XX dejó
establecidos las siguientes tesis rectoras:
TEORÍA Y PRAXIS No. 35, Julio-Diciembre 2019
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“Los mercados son instituciones razonablemente ecientes a la hora de
distribuir los recursos económicos escasos de la sociedad y llevar a una
alta productividad y niveles de vida medios”.
“La eciencia, en cualquier caso, no garantiza la equidad (o la ‘justicia’)
en la distribución de ingresos”.
“La búsqueda de la equidad exige que el gobierno redistribuya la
renta de los ciudadanos, especialmente de los miembros más ricos de la
sociedad a los miembros más pobres o vulnerables”.
“Los mercados sistemáticamente proveen de ciertos ‘bienes públicos’
menos de los necesario, tales como infraestructuras, regulación
ambiental, educación, e investigación cientíca… cuya oferta adecuada
depende del gobierno”.
“La economía de mercado tiende a la inestabilidad nanciera, que pueden
reducirse con políticas activas del gobierno, incluyendo la regulación
nanciera y las políticas monetarias y scales bien dirigidas”
16
.
15
16
J. Sachs, Ibíd., p. 40.
