TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
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La situación de El Salvador:
antecedentes, evolución y retos
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
1
Héctor Dada Hirezi*
Recibido el 25 de septiembre de 2017, aceptado para su publicación el 20 de octubre de 2017
Introducción
Este trabajo forma parte de un proyecto de la Fundación Heinrich Böll
titulado Análisis de la situación de El Salvador desde la perspectiva
económico-social y política: Lectura de la coyuntura a partir de la historia
de las últimas décadas. No está centrado en la presentación exhaustiva de
cifras, sino más bien se trata de una interpretación cualitativa de la realidad
coyuntural del país a partir de los cambios registrados en las tres últimas
décadas; el énfasis estará en la lectura política de la situación nacional.
Las estadísticas se utilizarán en la medida en que sirven de fundamento a
determinadas armaciones, o que expresan numéricamente la realidad que
se describe.
Palabras claves
El Salvador, acuerdos de paz, modelo neoliberal, remesas familiares,
pobreza, estructura de la propiedad, alternancia política.
Abstract
This work presents a panorama of the reality of the country in the last
decades. It is not focused on the exhaustive presentation of gures, but
rather it is a qualitative interpretation of the country’s conjunctural reality
based on the changes registered in the last three decades; the emphasis
will be on the political reading of the national situation. The statistics will
be used to the extent that they help as a basis for certain statements, or
that numerically express the reality that is described
1 Este documento ha sido elaborado para la Fundación Heinrich Böll. La responsabilidad del texto
es exclusivamente del autor.
* Ingeniero civil y economista. hedadah@gmail.com
ISSN 1994-733X, Editorial Universidad Don Bosco, año 16, No.32, Enero-Junio de 2018, p. 45-103
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
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Key Words
El Salvador, peace agreements, neoliberal model, family remittances,
poverty, property structure, political alternation.
El responsable del trabajo es un profesional de las ciencias sociales, graduado en
ciencias económicas. Como es obligado en este tipo de ciencias, el análisis estará
inuenciado por la escuela económica a la que me adscribo, lo que aparecerá a
todo lo largo del texto. Se hace esta aclaración, dado que, con mucha frecuencia,
no pocos colegas tienen la pretensión de hablar desde una postura supuestamente
“técnica”, neutra, y que responde a principios que son indiscutibles, posición que
no se compadece con la naturaleza de las ciencias sociales.
Hemos adoptado una aproximación histórica. Los hechos del presente se explican
en buena parte a través del análisis de los procesos en los cuales van surgiendo.
Leer sólo los datos de la coyuntura permite una visión muy restrictiva de la
realidad, más aún si esa lectura se reduce a relevar frías cifras sin ahondar en su
signicado y en su origen. De la presentación que se hace pareciera quedar claro
que las decisiones económicas se toman en el espacio de la política, que es en el
que corresponden, y no en el de la academia o en el de los técnicos.
En el Capítulo 1 se presenta brevemente algunos aspectos de la evolución
histórica de El Salvador, que pueden ayudar a explicar la naturaleza de los
conictos que terminaron en una guerra civil larga y sangrienta. La concentración
de los benecios del desarrollo aparecerá como una constante, acompañada de
exclusión socioeconómica y política.
En el segundo Capítulo se aborda la dualidad de procesos que abre la negociación
nal de la paz: la construcción de un sistema político democrático y la imposición
de un modelo económico concentrador. En el siguiente se presentan los avances
y las carencias de estos dos procesos, y la dinámica que abrió espacios a la
alternancia política. En el cuarto se pasa a analizar los avances que permitió el
cambio de grupo político en la conducción del gobierno, así como los estrechos
espacios para realizar las reformas indispensables; se pone especial atención en
la crisis scal que vive el país, en la que se expresan las dicultades políticas y
económicas que caracterizan a El Salvador en este momento.
En el Capítulo cinco se intenta dar una reexión sobre algunas líneas básicas
que a mi juicio debe tener el abordaje de los retos centrales que enfrenta el
país. La concreción de las respuestas surgirá de las correlaciones que se puedan
construir en el proceso de discusión y de las alianzas sociales y políticas que se
vayan produciendo.
Al nal hemos colocado unas breves palabras en forma de conclusión.
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Antecedentes históricos
Tradicionalmente, la sociedad salvadoreña ha padecido de una profunda
desigualdad. Heredada de la colonia, la república ha hecho muy pocos esfuerzos
decididos para reducirla. En el siglo XIX, la puesta en el mercado de los colorantes
sintéticos llevó a la casi total desaparición de la producción de tinturas a partir
del índigo o añil, que era la actividad económica principal; en busca de un nuevo
producto de exportación, la fuerza del Estado fue utilizada para expropiar las
tierras de las comunidades – muchas de ellas indígenas – y de la Iglesia, para
entregarlas a propietarios privados con el objetivo de que fueran dedicadas a la
producción de café; desde las posiciones de control en el aparato del gobierno
se determinó a quienes debían ser parte del nuevo sector cafetero que se
convertiría en hegemónico, ejerciendo un patrimonialismo de Estado que ha sido
una característica dominante de casi toda nuestra historia. La producción de
café – destinado al mercado internacional – fue el eje de la economía salvadoreña
hasta ya bien entrada la segunda mitad del siglo XX, y la principal organizadora
de la estructura social y económica del país
2
.
La Gran Depresión generó una brusca caída de los precios del café, con la
consecuencia de graves problemas para la realización de la producción cafetera,
y por ende sobre los ingresos de la oligarquía agraria y las posibilidades de trabajo
remunerado para los trabajadores agrícolas, así como para las nanzas públicas y
el comportamiento de la economía en general. Las demandas de la población no
se hicieron esperar, y en diciembre de 1931 un golpe de Estado militar derroca al
gobierno tímidamente reformista del Presidente Arturo Araujo; el control directo
del aparato de Estado en manos de la oligarquía da paso al control indirecto a
través de las Fuerzas Armadas, que duraría por casi medio siglo. En el año 1932 se
dio una rebelión campesina – respaldada por el recién creado Partido Comunista
Salvadoreño – en buena medida como consecuencia de los efectos de la Gran
Depresión de la economía mundial sobre los precios del café; ella fue respondida
con una defensa cerrada de la estructura de propiedad e ingresos existente a
través de una dictadura sumamente represiva.
En 1948
3
, después de un golpe de Estado militar, se da un cambio de orientación,
emprendiéndose un proceso de industrialización por sustitución de importaciones.
Las políticas que se establecieron estaban basadas en la visión del Estado con
responsabilidad social, reformas que sin embargo no afectaron esencialmente a
la estructura básica de desigualdad en la distribución de ingresos y de propiedad;
2. El Informe de Desarrollo Humano El Salvador 2013 del PNUD hace una síntesis de la historia
económica de El Salvador, y se presenta una extensa bibliografía.
3. Al inicio de la Guerra Fría los Estados Unidos de América presionaron por una “modernización”
de los países centroamericanos, manteniendo el control militar del gobierno aunque realizando
elecciones con resultados que en la mayoría de los casos estaban previamente garantizados. Como
los mismos militares decían, no se podía permitir que la oposición democrática tuviera más espacios
que los que la estabilidad del sistema toleraba.
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esto debido a la carencia de condiciones económicas y políticas para aliviar el
carácter de eje central de la economía y de la estructura de la sociedad que
tenía la propiedad de la tierra
4
. Utilizando como base los recursos provenientes
de la agro-exportación para nanciar al sco, se estableció una política de apoyo
estatal a los empresarios industrializantes, que incluyó carteras de crédito,
altas protecciones arancelarias establecidas a nivel centroamericano, estímulos
para las “industrias infantes”, y un amplio programa de infraestructura vial y
energética. Para aliviar la pequeñez de los mercados internos de la región –
originada en la demografía, y agravada por la desigual distribución de ingresos –
en 1960 se aprobó el Tratado General de Integración Económica Centroamericana
que permitía la libre circulación de las producciones nacionales de los cinco
países
5
. Como resultado de esas políticas, la economía salvadoreña presentó tasas
de crecimiento relativamente altas en la sexta (4,7%) y séptima década (5,6%) del
siglo XX. Sin embargo, la desigualdad no presentaba tendencia a la reducción.
Aún en 1970, la concentración de la tierra presentaba un valor del coeciente de
Gini de 0,83, de los más altos del mundo
6
.
El conicto bélico entre El Salvador y Honduras fue en parte consecuencia del
desigual desarrollo que produjo la sustitución de importaciones a nivel de la
región centroamericana, a la vez que fue una de las causas que aceleraron el
debilitamiento de ese modelo. Al interior de la sociedad salvadoreña se produjo
una situación en la que se combinaban conictividades políticas con demandas
sociales crecientes. Sucesivos gobiernos militares intentaron hacer reformas, que
pronto se abandonaban para volver a favorecer los intereses de la elite agraria
7
.
La convulsión social – que era contemporánea, y en buena medida relacionada,
con sectores que habían elegido la vía armada para realizar la transformación
de la sociedad – también estaba presente en otros países centroamericanos; en
julio de 1979 la Revolución Sandinista asume el poder en Nicaragua, saliendo al
exilio el General Anastasio Somoza Debayle, quien, además de tener el control
total del aparato del Estado de su país, era un personaje con mucha inuencia
en los países centroamericanos que tenían gobiernos militares
8
. En octubre de
4. El gobierno del General Maximiliano Hernández Martínez creó el Banco Central de Reserva,
el Banco Hipotecario de El Salvador, el Mejoramiento Social, que le dieron nuevos instrumentos
de acción al Estado, utilizada para estabilizar dentro de la crisis la estructura económico-social
del país. A partir de 1948 se estableció el seguro social para los trabajadores urbanos, una tímida
política de distribución de tierras sin expropiación llamada colonización rural, mecanismos para
utilizar parte del excedente de la agro-exportación para nanciar al Estado y para proveer recursos
para estimular la producción industrial, se creó el Instituto Regulador de Abastecimientos (IRA)
para mitigar los vaivenes en los costos de reproducción de la fuerza de trabajo, se inició un intenso
programa de obras públicas, etc. (Véase Dada Hirezi, H. [1978], y Turcios, R, [1993]).
5. Véase Dada Hirezi, H. (1978).
6. El dato aparece en Gordon, S., Crisis política y guerra en El Salvador, México, UNAM/Siglo XXI,
1989, citado por Acevedo, C. (2003).
7. Los intentos reformistas coincidieron frecuentemente con situaciones externas que hacían que
los Estados Unidos de América consideraran necesario apoyar cambios. Desaparecida la coyuntura
internacional que lo explicaba, el respaldo desaparecía y los gobiernos militares debilitaban su
posibilidad de sacudirse el control oligárquico.
8. El único país de Centroamérica que tenía gobierno conducido por civiles era Costa Rica (Ver
Torres Rivas, E. 2007)
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ese año el ejército salvadoreño da un golpe de Estado para cambiar la cúpula
gubernamental, abriendo paso a un proceso de transformaciones en el país; la
administración del gobierno es entregada a una Junta Revolucionaria de Gobierno
(JRG), integrada por militares, y por civiles que habían trabajado por establecer un
régimen democrático con relativa equidad. La Junta se comprometió a ejecutar
un proyecto que ofrecía abrir espacio a la participación de todos los sectores en
elecciones libres y equitativas, así como reformas profundas a la estructura de
propiedad existente: reforma agraria, estatización de la banca y estricto control
estatal del comercio exterior. Para la JRG el conjunto de reformas era un medio
de encontrar caminos para evitar un conicto armado abierto al eliminar las bases
materiales del Estado oligárquico-militar, incorporar a los trabajadores agrarios a
los benecios del desarrollo, y abrir espacios a una economía fundamentada en
la industrialización y con características más incluyentes
9
.
Bajo presiones de los Estados Unidos, y por desavenencias al interior del gobierno
mismo, se dieron importante cambios en la composición de éste. El 6 de marzo de
1980 las mismas tres reformas fueron aprobadas por la renovada administración
salvadoreña, pero esta vez como instrumentos de un plan de contrainsurgencia
diseñado por autoridades de los Estados Unidos; su preocupación estaba centrada
más en las consecuencias de un triunfo rebelde, en el contexto de la Guerra Fría,
que en los problemas de la desigualdad
10
. El contexto político-militar en el que
se diseñan y se ejecutan las reformas, no debe ser obstáculo para aceptar que
generaron una profunda transformación de la estructura social y económica al
expropiar
11
buena parte de la propiedad agrícola y las instalaciones industriales
dedicadas a la producción exportable, así como la banca comercial (que en
9. La discusión central en ese momento no estaba centrada en la indispensabilidad de hacer
reformas, sino en el tipo de reformas y en sus objetivos. Obviamente continuaba habiendo grupos
reacios a aceptar una salida reformista a la crisis, que consideraban que podía evitarse los cambios
si se priorizaba la acción represiva sobre los insurgentes; consideraban a éstos como una fuerza
controlada desde el exterior que no surgía de las realidades internas del país. La voz del Arzobispo
de San Salvador Óscar Arnulfo Romero fue un respaldo importante para impulsar la idea del combate
a la desigualdad: “Y si de justicia se trata y de encontrar las causas de nuestros males yo creo que
el nuevo gobierno no debe parar hasta encontrar la última causa que está en la injusticia social”
(Homilía del 25/11/1979). En denitiva, no es este el espacio para hacer un relato comprensivo
sobre lo acaecido entonces. Hacemos una referencia muy sintética con el único propósito de darle
marco a los temas que tienen relación con el objeto de este artículo.
10. Las reformas buscaban arrebatar a la oligarquía agrario-exportadora sus bases económicas de
poder, a la vez que aislar a los trabajadores agrícolas de la inuencia insurgente, con la visión de
generar un “capitalismo moderno” después de la derrota de los alzados en armas. Hay que tener
presente que en los estrategas estadounidenses dominaba la teoría del dominó – que coincidía
con la visión que las autoridades cubanas tenían de la situación – que veía como posibilidad la
caída progresiva de los países centroamericanos en manos de grupos de izquierda potencialmente
aliados con la Unión Soviética a través de Cuba, en momentos muy álgidos de la guerra fría. Pese
a la oposición de los sectores afectados, al aprobar una nueva constitución política en 1983 las
restricciones a la posesión de la tierra fueron incluidas en su articulado con el voto unánime de todos
los partidos legalizados, entre ellos el instituto político representante de los grupos empresariales
ubicados más a la derecha (ARENA).
11. Las instalaciones agrícolas y nancieras fueron tomadas en una operación militar, y las
cooperativas agrarias que surgieron fueron puestas bajo supervisión político-militar por las
autoridades del gobierno de facto.
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su mayoría estaba en manos de grandes terratenientes), al mismo tiempo que
asumía el Estado el control del comercio exterior que era la fuente principal
de la captación de excedentes de la elite dominante. La tierra requisada fue
entregada casi de inmediato a cooperativas campesinas, en tanto la banca y las
instalaciones agroindustriales fueron administradas por el aparato del Estado.
Desde la segunda mitad del siglo XIX no se había dado una transformación de la
estructura de propiedad como la que la contrainsurgencia produjo.
Mientras estas transformaciones se daban al interior de la economía salvadoreña,
el mercado común centroamericano se vio muy debilitado por las conictividades
políticas regionales, la presencia distorsionante de potencias externas, y los
problemas propiamente económicos unidos a las consecuencias económicas de
los precedentes. La economía salvadoreña tuvo un decrecimiento de su producto
interno, así como se volvió altamente dependiente de la “ayuda” estadounidense
para solventar los compromisos nancieros que originaba la guerra civil, y para
mantener en funcionamiento la débil maquinaria estatal
12
.
Paralelamente, en el terreno político-institucional se realizaron transformaciones
importantes. Ya en la década de los años 70 se habían iniciado movimientos
insurgentes, que optaban por la vía armada para cambiar la estructura de poder
económico y político del país; el golpe de Estado de 1979 no fue considerado por
ellos como una forma de realizar las reformas adecuadas, sino más bien como una
acción para cambiar sin verdaderamente hacer transformaciones sustanciales,
con el objetivo de cerrarles espacios.
Ni la aprobación de las reformas contrainsurgentes el 6 de marzo de 1980 aisló a los
insurgentes de sus bases, ni el asesinato de Monseñor Óscar Romero, el 24 de ese
mismo mes, produjo la intimidación que buscaban los asesores contrainsurgentes
y sus aliados de la derecha salvadoreña; este hecho, por el contrario, se convirtió
en un detonante que catapultó la intensidad del conicto social y de la guerra civil.
En 1982, en pleno desarrollo del conicto armado, se convocó a elecciones para
establecer una asamblea nacional constituyente que restableciera la normalidad
institucional. Los constituyentes declararon legal todo lo actuado por la Junta
Revolucionaria de gobierno, y procedieron a nombrar un gobierno provisional
“de unidad”, que conformaron los partidos políticos con representación en la
asamblea. Al siguiente año se aprobó la nueva Constitución Política, que utilizó
como base el texto de la vigente al momento del golpe de Estado de octubre
de 1979; las más notorias diferencias son, por una parte, la inclusión en el texto
constitucional de los límites de propiedad de la ley de reforma agraria y, por otro
lado, la eliminación de la prohibición de toda acción pública de las organizaciones
12. Que hubiera una alta dependencia política y nanciera de los Estados Unidos de América no
evitó diferentes discrepancias entre el gobierno demócrata-cristiano y las autoridades de ese país.
Por ejemplo, éstas rechazaban los controles en el mercado de divisas que había denido El Salvador,
así como sobre la amplia gama de productos cuyos precios eran regulados directa o indirectamente
(ver Lindo F., H. en López Bernal, C. G. [2015]).
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de ideología “contraria a la democracia”
13
.
Para algunos de los que analizan ese período, las elecciones constituyentes fueron
el inicio del proceso de institucionalización de la democracia en El Salvador; sin
llegar a esa conclusión – que para otros puede ser extrema (yo me cuento entre
éstos) – no puede negarse que comenzó a haber un respeto mayor a los resultados
reales de las votaciones, que los que se habían dado en el tiempo del autoritarismo
oligárquico militar; sin embargo, elecciones en situación de guerra, bajo vigilancia
militar, y obviamente sin participación de los sectores políticos insurgentes y de
los partidos no combatientes que estaban aliados con ellos
14
, sirvieron más para
legalizar la contrainsurgencia, que para construir democracia. Lo que se generó
fue una convivencia difícil entre instituciones electas de conformidad a un marco
constitucional y obligadas a regirse por las normas legales, por un lado, y por el
otro el control militar (de parte de las Fuerzas Armadas del país y de sus asesores
estadounidenses) de las decisiones sobre la guerra, y de la represión contra los
grupos y los ciudadanos que se consideraban enemigos del proceso sin someterse
a las restricciones legales
15
.
Al asumir la presidencia de la República José Napoleón Duarte en 1984, demócrata
cristiano, uno de sus objetivos fue intentar resolver la guerra civil por la vía
del diálogo; el nuevo presidente pensó que tenía condiciones de diálogo que le
permitirían llegar a un arreglo que acabara con el derramamiento de sangre, dado
que fue el verdadero ganador de las elecciones de 1972, en las que contó con el
respaldo del Partido Comunista Salvadoreño (PCS)
16
y del Movimiento Nacional
13. El primer decreto de la Asamblea Constituyente fue la aceptación de la legalidad de los decretos
de la Junta Revolucionaria de Gobierno, entre ellos los que afectaron la estructura de propiedad;
además, se incluyó en el texto constitucional de 1983 la restricción a las extensiones de propiedad
agraria en manos de privados que estableció la ley de la reforma agraria de 1980 (Art. 105). En
el caso de las restricciones a la participación política, se eliminó el texto constitucional que la
establecía, en buena medida como forma de invalidar el argumento de la insurgencia, que explicaba
la opción de la vía armada a partir de las restricciones de participación en la política legal. En la
práctica, más que la disposición constitucional, lo que estimuló la toma de esa opción fue el cierre
de los espacios institucionales para acceder a la conducción del Órgano Ejecutivo por la negativa del
régimen oligárquico-militar a reconocer los triunfos de la oposición política, así fuera democrática
y de centro como el Partido Demócrata Cristiano (en Jerez, C. y Hernández Pico, J. [1973] se hace
una descripción analítica del fraude electoral de 1972); en su discurso al rmar los acuerdos de paz
en México, el Presidente Alfredo Cristiani reconoció que la inexistencia de espacios políticos fue una
de las causas de la guerra (Véase Dada Hirezi, H. [2016]).
14. Nos referimos al Movimiento Nacional Revolucionario (MNR), miembro de la internacional social
demócrata, a la Unión Democrática Nacionalista, cercano al Partido Comunista Salvadoreño (PCS, y
al Movimiento Popular Social Cristiano (MPSC), una disidencia del Partido Demócrata Cristiano que
no aceptó el plan contrainsurgente de diseño estadounidense.
15. El acto más conocido es el asesinato de Monseñor Óscar Arnulfo Romero en marzo de 1980,
antes de la constitucionalización del proceso en 1983. Posteriormente, acciones no menos crueles
se cometieron con diferentes ciudadanos, así como masacres de poblaciones civiles. Otra acción
impactante, violatoria de toda norma legal - y por supuesto de todo respeto a la ética más elemental
– fue el frío asesinato de los sacerdotes jesuitas y sus empleadas en 1989, al que se hará referencia
más adelante.
16. El Partido Comunista Salvadoreño estaba en la ilegalidad; había penetrado a un partido legal
llamado Unión Democrática Nacionalista (UDN), en que llegó a ejercer control. La UDN y el MNR
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Revolucionario, en ese momento integrados a la insurgencia. Al nal de ese mismo
año se realizaron las primeras conversaciones en La Palma, Chalatenango, en la
que participaron dirigentes guerrilleros y junto a líderes de los partidos políticos
que eran sus aliados. Los resultados no fueron coincidentes con las expectativas,
y, lejos de resolver la confrontación, lo que se dio fue una intensicación de
la guerra. Ni las condiciones internas, ni mucho menos los condicionantes que
derivaban de la intensidad de la Guerra Fría en ese momento, permitían terminar
con una guerra en la que los conductores de ambas partes estaban convencidos de
que estaban ganando. Sin embargo, varios intentos posteriores fueron en buena
medida fruto de la presión de una gran parte de la ciudadanía; ésta se movilizaba
a favor de un acuerdo de paz, expresándose con el respaldo, y en cierta forma
la conducción, de dirigentes religiosos católicos, protestantes y evangélicos
pentecostalistas, entre los que destacaba el Arzobispo católico de San Salvador,
Monseñor Arturo Rivera Damas, así como el sacerdote jesuita Ignacio Ellacuría.
En 1989 hubo elecciones presidenciales. Desde un año antes comenzó a
negociarse la posibilidad de participación de los partidos miembros del FDR
17
. El
Secretario del Movimiento Nacional Revolucionario, y dirigente de la Internacional
Socialista, Guillermo Manuel Ungo fue el candidato. Por la derecha política y
económica, representada en el partido Alianza Republicana Nacionalista (ARENA),
el postulado fue un empresario, Alfredo Cristiani, luego de una fuerte presión de
los estadounidenses para evitar que el candidato fuera el fundador del partido,
mayor Roberto D’Aubuisson, ligado estrechamente a los excesos represivos desde
los años setenta, primero como ocial de la Guardia Nacional, y en los 80 como
líder de grupos irregulares de extrema derecha. El PDC lanzó al ministro de
Relaciones Exteriores, el abogado empresarial Fidel Chávez Mena. La elección
fue ganada por ARENA; la izquierda logró un magro resultado, lógico por las
condiciones desfavorables en las que participó. Una derecha neoliberal, que
había tenido una posición crítica al programa contrainsurgente de inspiración
estadounidense, asumía el gobierno con un programa neoliberal diseñado por
el centro de pensamiento de la empresa privada, que contaba con el respaldo
político y nanciero de los Estados Unidos
18
.
formaron una coalición con el Partido Demócrata Cristiano para respaldar la candidatura de Duarte
en 1972. Un claro fraude electoral les arrebató el triunfo que habían obtenido en las urnas.
17. En esta decisión tuvo inuencia el resultado de la reunión de presidentes centroamericanos
llamada Esquipulas II, y que tuvo por objetivo establecer bases para la pacicación de la zona.
Europa dio pleno respaldo a la iniciativa regional, que no era necesariamente coincidente con la
visión del gobierno estadounidense. Eran momentos difíciles en la Unión Soviética, y los efectos
de la acción de la “contra” en Nicaragua – conducida por los Estados Unidos – se sentían muy
intensamente. No es éste el espacio para abundar sobre este tema.
18. En 1983, con pleno respaldo político de la Embajada de los Estados Unidos de América, y con
nanciamiento de la USAID, se creó la Fundación para el Desarrollo Económico y Social, (FUSADES),
que contaba entre sus miembros a importantes empresarios y entre sus profesionales y técnicos a
personas ligadas al sector empresarial. Se incorporaron en un inicio asesores chilenos, asesorados
por el economista estadounidense de la escuela de Chicago, Arnold Harberger, que había estado
involucrado con el programa económico de gobierno de Augusto Pinochet. Su objetivo era la
promoción de las ideas de libre mercado, así como la elaboración de propuestas que pudieran
orientar una transformación económica neoliberal al concluir el conicto. Es obvio que el gobierno
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Si bien el cambio de orientación programática del gobierno es de gran importancia,
no lo es menos lo que representa la negociación de la participación electoral de
la izquierda dentro del proceso de diálogo para los acuerdos de paz. Se diga lo
que se diga al respecto, es difícil dejar de lado que eso signicaba, de parte de
la insurgencia, la aceptación de la vía electoral como una posibilidad de buscar la
conducción del gobierno, con la pluralidad política que una democracia requiere;
y también, la implícita aceptación de la Constitución Política de 1983 como base
de la organización institucional del Estado, hasta entonces considerada ilegítima
por la insurgencia y sus aliados. Este cambio de actitud de los grupos insurgentes
se ve más clara si consideramos que en enero de 1989 “el FMLN sorprendió al
proponer la postergación de las elecciones presidenciales con el objeto de crear las
condiciones que garantizaran una competencia democrática, comprometiéndose
a respetar los resultados” (Turcios, R., en López Bernal, C. G. [2015] p. 117). Las
posibilidades de avanzar hacia el n del conicto parecían crecer; lo que se vio
conrmado con el discurso de Alfredo Cristiani al comenzar su gestión, en el que
ofreció continuar con los diálogos existentes y ser un impulsor de un acuerdo de
paz, como señalamos en la siguiente sección.
Los acuerdos de paz y la imposición del modelo neoliberal
La derecha al gobierno: diálogo, cambios constitucionales y reformas económicas
Alfredo Cristiani asumió la Presidencia de la República el 1 de junio de 1989.
De su discurso inaugural podemos extraer dos temas que parecen ser los más
importantes. Como se dijo arriba, hizo una oferta especíca para continuar
las negociaciones, respondiendo a las propuestas que antes y después de las
elecciones le había presentado la alianza FMLN- FDR al gobierno de Napoleón
Duarte; sus palabras contradecían la posición de rechazo que la derecha había
asumido frente a las reuniones que se habían llevado a cabo durante el gobierno
que terminaba. Si la insurgencia hablaba de negociación, el nuevo Presidente
mencionaba sólo la palaba diálogo, por la interpretación que la derecha había
dado a ese término: negociar es discutir la posibilidad de compartir el poder. El
diálogo, dijo el empresario-presidente, debe ser serio, permanente y reservado,
entre “el sector democrático y el FMLN”, concibiendo al primero como los partidos
que en ese momento tenían representación parlamentaria. Para su realización,
el gobierno establecería una comisión de “personalidades democráticas” para
constituir un organismo de trabajo con una contraparte que solicitaba a la
insurgencia que constituyera; este organismo sería el encargado de trabajar en
la elaboración de propuestas, y se comprometía a que una vez iniciado el diálogo
la comisión del gobierno no se levantaría de la mesa “hasta que no se presente
a los organismos de la más alta decisión política un planteamiento de solución
de Ronald Reagan, y su sucesor George Bush, respaldaron el reformismo contrainsurgente por
razones de estrategia de guerra, dado que el Estado interventor que implicaba era contrario a su
tesis de Estado mínimo; simultáneamente preparaban las condiciones para que en El Salvador se
impusiera, llegada la ocasión, una visión de desarrollo más acorde con el pensamiento dominante
en los Estados Unidos.
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global al conicto”. El proceso, decía el Presidente, debía llevarse a cabo en
el exterior, mientras ofrecía mantener “constantes consultas” con los partidos
políticos legales.
El segundo tema que se resalta es la visión del desarrollo económico que dijo
tendría su gobierno. Coherente con la línea de pensamiento de FUSADES, y de
sus asesores de la Escuela de Chicago, limitó al Estado a ser “regulador de las
normas indispensables para que la economía funcione, reduciendo el papel del
Estado a lo estrictamente necesario”, rechazando toda idea de Estado “dirigista
o interventor”, que incursionara en espacios en los que debe actuar el mercado,
y que pudiera “distribuir los recursos, y la asignación de prebendas y privilegios
discrecionales”. El Estado “interventor”, que había estado presente desde décadas
atrás, y que fue un instrumento para desarrollar el “modelo de industrialización
por sustitución de importaciones”
19
, había sido reforzado por la aplicación de
las reformas contrainsurgentes diseñadas por los funcionarios estadounidenses;
ahora se daba una vuelta de timón, pues se consideró que había llegado la hora
de aplicar las ideas y propuestas que se habían elaborado en FUSADES
20
.
Las condiciones internacionales e internas daban marco al discurso de Cristiani,
y a la posibilidad de llevar adelante sus objetivos. La Guerra Fría se vislumbraba
en sus últimos días; la Unión Soviética y los Estados Unidos habían iniciado los
esfuerzos para lograr una détente. El Consejo de Seguridad de la ONU daba
instrucciones al Secretario General para actuar en la búsqueda de la paz en la
región. La ofensiva “hasta el tope”, que realizó el FMLN en noviembre de 1989,
fue su mayor demostración de poder militar. Si bien pareció haber alejado las
posibilidades de obtener un acuerdo, lo que sucedió fue lo contrario: al mostrarse
claramente los costos de buscar un triunfo militar por cualquiera de las partes
– inaceptables para la sociedad salvadoreña, lo mismo que para los actores
internacionales en una coyuntura mundial signada por la fractura del mundo
del “socialismo real” – se generó un fuerte impulso a la demanda del cese del
conicto. La masacre realizada en la UCA por el ejército en medio de la ofensiva
(16 de noviembre), en la que asesinó a seis sacerdotes jesuitas y a dos empleadas,
si bien se hizo para afectar las correlaciones en el proceso de negociación, en
la práctica fue un detonador de presiones pacicadoras y debilitó a los sectores
más duros de la derecha
21
. Las partes asumieron con más intensidad que nunca la
tarea de elaborar una propuesta de solución al conicto, con la mediación de la
Organización de Naciones Unidas.
El escenario nacional facilitó la iniciación de la aplicación de las medidas
19. La Constitución Política de 1950 daba al Estado funciones en el área económica, de conformidad
a las visiones de la época. Las constituciones de 1962 y 1983 mantuvieron estas funciones,
acrecentadas en esta última con las restricciones a la propiedad que se menciona adelante.
20. Ver nota anterior. Las propuestas mencionadas aparecen en FUSADES (1989).
21. En Villiers Negroponte, D. (2012) puede encontrarse una descripción de las conversaciones entre
soviéticos y estadounidenses, y de cómo veían desde Washington la situación de Centroamérica y
en especíco de El Salvador.
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
55
económicas. Con la atención del país puesta en la posibilidad de realización de la
esperanza del n de la guerra civil, el proyecto de cambios comenzó a realizarse
rápidamente, aprovechando también que las elecciones legislativas de 1988, y las
presidenciales de 1989, le habían dejado a ARENA la posibilidad de controlar todos
los órganos del Estado. El modelo coincidía con las propuestas fundamentales de
lo que se llamó “Consenso de Washington”, con su exacerbado individualismo
como línea orientadora. En una síntesis apretada, éstas eran sus características
22
:
a) apertura económica, tanto respecto al mercado exterior, como a la eliminación
de las restricciones de precios y de los espacios de la libre actividad empresarial;
estas medidas permitirían un aumento de la competitividad de los sectores en
los que se tenían ventajas comparativas, con las consecuentes mejoras en la
productividad, y posibilitarían al país tener a las exportaciones como su principal
factor de crecimiento
23
; b) aprovechamiento de la ventaja comparativa que
representa la relativa abundancia de fuerza de trabajo; c) la privatización de los
activos productivos en manos del Estado (bancos, ingenios azucareros, benecios
de café, distribuidoras de electricidad y empresas de telecomunicaciones)
24
; d)
en la lógica de favorecer la concentración de los excedentes para estimular la
inversión, se reducirían las tasas marginales superiores del impuesto a la renta,
así como se eliminarían los impuestos a la propiedad y a la herencia
25
; e) como
contrapartida, se convertiría al impuesto al valor agregado (IVA), que pagan los
consumidores, como la base principal de recaudación de recursos scales; f) la
regla de subir los salarios para compensar la inación, debía ser sustituida por
la de ajustar los salarios de conformidad a la productividad. La norma era: al
mercado – entiéndase al sector privado – todo lo que sea posible; el Estado no
puede ser parte de la solución porque es el problema, para utilizar la frase del
Presidente de los Estados Unidos Ronald Reagan.
Las instituciones nancieras internacionales, así como el gobierno de los Estados
Unidos, apoyaron decididamente las reformas neoliberales; lo que era normal,
dado que el llamado Consenso de Washington era la conuencia del pensamiento
de base en el FMI, en el Banco Mundial, y en el BID, que a la vez coincidía con
la dominación de la Escuela de Chicago en la visión de ese gobierno. Asesores y
recomendaciones respaldaban al gobierno salvadoreño. El historiador económico
22. Reiteramos que no es nuestro objetivo hacer un análisis completo de las medidas tomadas, sino
sólo dar un marco para desarrollar el objeto de este trabajo. Hay diversos trabajos que describen
este período. Véase, por ejemplo: Rivera Campos, R., (2002); PNUD (2013) sección 3; Dada H., H.
(2015b, 2013); Acevedo, C. (2003).
23. En el modelo de sustitución de importaciones el espacio privilegiado de expansión de las
exportaciones era el Mercado Común Centroamericano; en este modelo, es el mercado mundial.
Para algunos asesores externos la integración centroamericana había muerto.
24. Más adelante se pasó de un sistema de reparto a uno de ahorro individual para la prestación social
de las pensiones de jubilación y se intentó privatizar la parte de salud del Instituto Salvadoreño del
Seguro Social (ISSS).
25. Desde entonces la empresa privada argumenta que todo impuesto que deba pagar la empresa
o que tase las rentas de sus propietarios desestimula la inversión, y por ende el crecimiento y la
generación de empleo.
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
56
salvadoreño Héctor Lindo lo dice con gran claridad: “Las autoridades salvadoreñas
eran particularmente propensas a recibir la asesoría de expertos internacionales
debido a la magnitud de los niveles de ayuda que recibió el país durante la guerra
y el apoyo que los organismos internacionales estaban dispuestos a prestar en la
tarea de reconstrucción de la posguerra. Una de las primeras responsabilidades
importantes que adquirió la administración de Cristiani fue un préstamo del Fondo
Monetario Internacional que comprometía a ajustes estructurales” (López Bernal,
C. G. [2013], p. 257). Yo agregaría que la conversión de las medidas de ajuste en
compromisos con el FMI, lejos de ser una imposición del organismo, fue rmada
para volverlas responsabilidades contractuales; al n y al cabo ellas estaban
presentes en las propuestas de FUSADES, que habían sido elaboradas a partir de
la misma línea de pensamiento, con asesoramiento externo y ayuda nanciera de
USAID, en momentos en los que Cristiani era directivo de la institución.
En plazo muy corto comenzó el proceso de abrir la economía al mercado exterior,
en este caso a través de decisiones de los organismos intergubernamentales
centroamericanos. Se estableció un nuevo Código Aduanero Centroamericano que
desmontaba la protección al mercado regional, pasando los aranceles de un rango
de 290-0 a uno de 20-5
26
. Si el Mercado Común suponía una política de fomento
a la exportación de productos industriales a las economías de los países socios,
ahora la apuesta era abrirse al mundo para exportar al mercado internacional,
y obligar a las empresas internas a competir sin las altas barreras del pasado. Se
derogaron los impuestos a la exportación de bienes agroindustriales, los cuales
hasta entonces habían sido la base de ingresos del sco
27
. Se eliminaron las normas
y las instituciones que regulaban los precios, así como los organismos estatales
encargados de canalizar las agro-exportaciones. Se procedió a la imposición del
impuesto al valor agregado (IVA), estableciendo una tasa de 11%. Más adelante, ya
con posterioridad a los Acuerdos de Paz, se pasó a aplicar las medidas de reducción
o eliminación de los impuestos directos mencionados arriba. Más que reducir la
inequidad de la política tributaria, las medidas profundizaron su regresividad,
absolutamente coherente con su losofía de concentrar inicialmente para que
a través de la inversión y la producción de empleos el bienestar descienda a la
mayoría.
En el año 1991 se inició la privatización de los activos productivos del estado,
iniciando con los que habían pasado a ser propiedad pública a través de las
expropiaciones del reformismo contrainsurgente. Las instituciones del sistema
26. A partir de la rma en 1993 del Protocolo de Guatemala, que reformó al Tratado General
de Integración Económica Centroamericana. Así se concluía la adaptación del acuerdo de libre
comercio regional a la nueva visión aperturista, eliminando completamente el modelo de sustitución
de importaciones con el que había sido concebido. Las dos cifras menores de los rangos de aranceles
corresponden a bienes de capital y a insumos para la producción.
27. Estos aranceles no estaban regulados por los acuerdos de la integración regional, sino por la
legislación interna.
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
57
nanciero
28
fueron las primeras en pasar a manos privadas en un proceso poco
transparente, controlado desde las autoridades del gobierno
29
. Así se conformó
desde el aparato del Estado la nueva elite económica que centraría su poder
primordialmente en el control de dicho sistema. Después se iba a concretar el
traslado a manos privadas de los ingenios azucareros y los benecios de café,
conscados en 1980, así como de los monopolios estatales en comunicaciones y
distribución eléctrica. En estos casos, se armaba que se eliminaba el monopolio
estatal en el sector, con el objetivo de generar competencia; sin embargo, en
los hechos se tiene un mercado monopolístico, con alta concentración. En lo
que respecta a la producción de electricidad se dejó en manos del Estado buena
parte de la producción
30
, esencialmente la que utiliza recursos hidráulicos,
con apertura a inversiones privadas. También se privatizaron otras actividades
económicas que estaban en manos del Estado, algunas con anterioridad a 1980,
como zonas francas, plantas de alcohol, etc.
La reforma agraria no fue revertida. No se estableció legalmente ninguna
medida para cambiar el estatuto de propiedad colectiva de las tierras en las
empresas cooperativas. La imposibilidad política de tomar esas medidas impedía
que se actuara directamente contra una forma de posesión que contrariaba los
fundamentos del modelo. Lo que se hizo fue debilitar, hasta la casi desaparición,
el compromiso del gobierno con el éxito de las cooperativas
31
. Las excepciones
no eliminan la posibilidad de calicar a las privatizaciones realizadas por los
gobiernos de ARENA como la segunda reforma fundamental de la propiedad –
y por consecuencia de la estructura de la sociedad – en un poco más de dos
décadas.
Entre 1991 y 1995 la política aplicada pareció lograr éxitos, pues el PIB creció a
una tasa media de 6,5% entre 1991 y 1995. Sin embargo, contra las expectativas
de los creadores del modelo, lo que se produjo fue principalmente el efecto de
lo que algunos economistas llaman “efecto rebote” (la satisfacción de demandas
de consumo e inversión pospuestas durante el conicto), a la vez que de la
utilización de una importante cantidad de recursos scales y de ayuda externa
28. En 1990 la Asamblea Legislativa aprobó la Ley de Privatización de los Bancos Comerciales y de
las Asociaciones de Ahorro y Préstamo. Se procedió a limpiar las carteras nancieras de los bancos,
previamente al traslado de la propiedad a manos privadas, que se inició el 1991.
29. Juan Héctor Vidal describe las disposiciones legales que debían normar el proceso de privatización
del sector nanciero, así como la forma en que se hizo, en su libro De la ilusión al desencanto (Vidal,
J. H. [2010], p. 207 y s.)
30. Más adelante pareció que se tenía la intención de proceder a la privatización de todo el sector
de producción de electricidad, pero no se dieron pasos claros en esa dirección.
31. Las cooperativas fueron asistidas durante la guerra con recursos de USAID primordialmente,
pero en ningún momento – por razones de la lógica de control de la insurgencia – se estimuló
adecuadamente su capacidad de producción y organización empresarial para que lograran
independencia económica. Más bien se veía como una medida social el respaldo que se les daba, y
a las cooperativas de la reforma agraria se les consideraba – y en buena medida se sigue haciendo
– como movimientos sociales, y no como empresas de propiedad social.
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
58
para la reconstrucción
32
. Debilitados estos factores, la economía salvadoreña vio
descender rápidamente la velocidad del incremento de su actividad, y entró en
un período largo de lento crecimiento que se mantiene hasta ahora
33
, y al que nos
referiremos más adelante.
Los acuerdos de paz.
En tanto, el gobierno del Presidente Cristiani retomaba el control del aparato
del Estado para la derecha empresarial y política – es difícil establecer fronteras
entre ellas – las negociaciones de paz continuaban avanzando. Hay toda una
diversidad de convenios previos al documento nal, entre los que, a partir de
los objetivos de este trabajo, podemos resaltar el tema relativo a las reformas
a la Constitución Política de 1983 que se hicieron en 1991. Para la insurgencia,
había cambios a la ley primaria que eran indispensables para abrir espacio a
la consecución del n del conicto: eliminar el papel tutelar sobre el sistema
democrático que en última instancia se le concedía a la Fuerza Armada – heredado
de la época de los gobiernos militares con elecciones que habían dominado
nuestra vida política
34
– limitando sus funciones a ser garante de la seguridad
nacional, y con posibilidad de recibir atribuciones limitadas y temporales en la
seguridad pública; establecimiento de mecanismos de control de los procesos
electorales por parte de los partidos políticos contendientes, para buscar mayor
garantía en el respeto a los resultados; formas de elección más transparente y
participativa de los funcionarios de elección de segundo grado (Corte Suprema
de Justicia, Fiscal General de la República, y varios más). Aprobados los cambios
en la Asamblea Legislativa
35
, la ruta hacia un acuerdo denitivo se volvió casi
imparable, pese a resistencias de los sectores más duros de la derecha. El 31 de
diciembre se terminó de denir el texto nal de los Acuerdos de Paz, y el 16 de
enero de 1992 se procedió a su rma en el castillo de Chapultepec, en México,
con la presencia del Secretario General de la ONU, y un número importante de
Jefes de Estado y de gobierno.
Para Roberto Turcios, lo que se había dado debía calicarse como “la negociación
32. Según Juan Héctor Vidal, en ese momento Director Ejecutivo de ANEP, “lo que realmente
preocupaba a los empresarios era que no se estaba logrando el objetivo central de hacer de las
exportaciones el eje de crecimiento, como postulaba el modelo” (Vidal, J. H. [2010], p. 380, nota
304)
33. En diversas ocasiones y documentos, instituciones nancieras internacionales han expresado
que la tasa de crecimiento esperado de El Salvador es alrededor del 2%. Las tasas corresponden al
crecimiento a precios constantes.
34. En la lógica de lo que los teóricos de la “seguridad nacional” llamaban democracias limitadas,
y que fueron apoyadas por los Estados unidos en el marco de la Guerra Fría, como se expresó en el
acápite anterior.
35. Los partidos políticos miembros del FDR habían participado en las elecciones legislativas de
ese año en una coalición llamada Convergencia Democrática, en la que lograron una bancada
minoritaria. Participaron activamente en el impulso a la segunda aprobación del proyecto de
reformas constitucionales, luego que la asamblea saliente les había dado su primera aprobación el
último día de sus funciones.
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
59
para un pacto transicional”, dado que “dio un vuelco a la historia política
salvadoreña. Sobre la secuela todavía humeante de la guerra emergía la
coexistencia pluralista de todos los bloques políticos sociales, incluidos los que
se enfrentaron con armas durante una década” (en López Bernal, C. G. [2015],
p. 118). La visión de Turcios ya estaba presente en el discurso de Cristiani en la
ceremonia de rma del documento de la paz: “Nos quedaríamos injustamente
cortos si viéramos sólo hacia el pasado inmediato para medir la magnitud de
lo que ocurre en El Salvador de un tiempo a esta parte. La crisis en que se vio
envuelta la nación salvadoreña en el último decenio no surgió de la nada, ni fue
producto de voluntades aisladas. Esta crisis tan dolorosa y trágica tiene antiguas
y profundas raíces sociales, políticas, económicas y culturales en el pasado. Una
de las perniciosas fallas de nuestro esquema de vida nacional fue la inexistencia
de los espacios y mecanismos necesarios para permitir el libre juego de las
ideas, el desenvolvimiento natural de distintos proyectos políticos derivados de
la libertad de pensamiento y acción. En síntesis, la ausencia de un verdadero
esquema de vida democrático. La crisis profunda hizo surgir la posibilidad real de
la democracia en nuestro país (…)” (Cristiani, A. [1992] p. 1-2]).
El texto del acuerdo rmado incluía disposiciones sobre temas como el
asentamiento de los combatientes guerrilleros, la depuración de la Fuerza
Armada, la creación de una Comisión de la Verdad que investigara los crímenes
cometidos durante la guerra. La supervisión de los acuerdos se delegó en la ONU,
que estableció una ocina especial en San Salvador y garantizó que los convenios
fueran cumplidos de una manera muy satisfactoria, pese a conictos menores.
Hay que hacer notar que, durante las negociaciones, el modelo de desarrollo
impuesto por el gobierno del Presidente Cristiani no fue puesto en cuestión.
Las referencias a lo económico se reducen a disposiciones para entregar
tierras y reparaciones monetarias a los combatientes de ambos bandos; para
discutir cuestiones de política económica y social se creó el llamado Foro para
la Concertación Económica y Social, que tuvo vida efímera, sin lograr mayores
resultados
36
.
36. Diversos estudiosos del proceso de paz arman que aprovechando el ambiente electoral previo a
las elecciones, el gobierno, de acuerdo con la empresa privada, argumentó que debían suspenderse
las reuniones para que no se contaminaran de la disputa partidaria, para reiniciarlas después; esto
no se hizo. Vidal da una versión matizada de los sucedido: “Ciertamente, esta instancia no rindió
los frutos esperados, en parte por la renuencia del gobierno de turno – más allá de las declaraciones
públicas – de abrir efectivamente los espacios para el diálogo alrededor de los temas económicos
y sociales, acaso bajo la presión de los poderes fácticos que siempre han actuado al margen de las
organizaciones formales de la empresa privada” (Vidal, J. H. [2010], p. 410). No es el único caso en
el que puede observarse, o al menos sospecharse, que hay indicios para creer que los miembros de
la elite económica con mayor poder actúan al margen o en contra de lo que las gremiales deciden.
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
60
El avance democrático y el agotamiento del modelo económico
La institucionalización de la democracia electoral
Con activa participación de la Misión de la Organización de Naciones Unidas para
El Salvador (ONUSAL) se fueron implementando las disposiciones de los Acuerdos
de Paz. Pese a problemas en la ejecución, es generalizada la idea de que el
proceso fue casi ejemplar. Se respetó escrupulosamente el cese al fuego, los
insurgente pudieron volver al país y gozar de sus derechos ciudadanos, y el FMLN
fue convertido en partido político a través de un decreto legislativo. Una Comisión
de la Verdad, integrada por personalidades extranjeras, realizó la investigación
de los crímenes de guerra, y dio su informe a la sociedad
37
. Una Comisión Ad Hoc,
integrada por personalidades nacionales, procedió a analizar el comportamiento
de los ociales de las Fuerzas Armadas en materia de respeto a las normas de la
guerra, y recomendó la salida de más de un centenar de ellos, lo que fue acatado
por el gobierno civil y el alto mando militar. La convivencia pacíca se abría paso
dejando atrás los altos niveles de violencia que se vivían.
La situación no sólo requería el abandono de cualquier espíritu de venganza por
parte de quienes habían sido afectados por la violencia. También exigió cambios
fundamentales en los dos agrupamientos que desde entonces dominarían la
vida política nacional. Para el FMLN signicaba abandonar la idea de establecer
la “dictadura del proletariado” (lo que parecería que ya había hecho con su
actitud frente a las elecciones de 1989) y dejar de ser un grupo político armado,
convirtiéndose en un partido legal compitiendo en elecciones plurales. Para
ARENA (nacido en 1981 con un componente armado a través de los llamados
escuadrones de la muerte), la exigencia fue la superación de su visión de exclusión
política y eliminación de los “rojos”, y también debía abandonar sus componentes
paramilitares. Las elecciones de 1994 serían la primera gran prueba que tendría
la nueva realidad política; en ellas se disputaban la presidencia, la Asamblea
Legislativa, y los concejos municipales, es decir la totalidad de los puestos de
elección por votación directa de la ciudadanía. Éstas eran las primeras elecciones
después de los acuerdos, y las primeras en las que el FMLN competía; fueron
llamadas “las elecciones del siglo”. Según Roberto Turcios: “La alusión al siglo era
exagerada, aunque tenía cierta razón porque entonces comenzaba el cómputo de
otro siglo político y la conguración de otro modo de desarrollo” (López Bernal,
C. G. [2015] p. 121).
Las elecciones fueron ganadas ampliamente por ARENA, que además de la
presidencia de la República obtuvo control de la Asamblea Legislativa y de la
mayoría de los concejos municipales del país. El FMLN, por su parte, logró el
segundo lugar, desplazando al tercero al Partido Demócrata Cristiano, y así tuvo
37. La respuesta del gobierno fue hacer aprobar por la Asamblea Legislativa una ley de amnistía
total por los crímenes de guerra, que eliminó la posibilidad de establecer sanciones penales o
restricciones de los derechos políticos como recomendaba la Comisión de la Verdad para algunos
casos. La Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucional esa ley hace unos meses.
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
61
la posibilidad de participar en la segunda vuelta de la elección presidencial, y
obtener una numerosa bancada de diputados y el gobierno de un número nada
despreciable de municipios. La organización política armada se convertía en un
partido político dentro de la legalidad institucional, con ejercicio de funciones
en diversas instancias del Estado, y en un instrumento para canalizar – ante las
instituciones del aparato del Estado – las demandas de los sectores de población
que asumía representar. El espacio político-institucional se convertía en el
centro de la disputa, dejando denitivamente en el pasado a la vía armada como
instrumento de lucha política.
Desde entonces el aspecto electoral de la democracia ha avanzado de forma
innegable. Los resultados electorales siguieron siendo respetados en múltiples
elecciones posteriores a las “del siglo”: cuatro presidenciales (1999, 2004, 2009,
2014) y siete legislativas y municipales (1997, 2000, 2003, 2006, 2009, 2012). El
partido ARENA volvió a ganar el órgano ejecutivo en las elecciones presidenciales
de 1999 y 2004, lo que le permitió gobernar por veinte años consecutivos; en esas
dos décadas pudo obtener mayorías propias, llegar a arreglos con otros partidos,
y en ciertos casos lograr disidencias del FMLN, para tener control del órgano
legislativo; así pudo manejar con relativa libertad las elecciones de segundo
grado
38
. Su capacidad de controlar los tres órganos del Estado y buena parte de
otras instancias del aparato estatal le permitieron imponer sus políticas con muy
pocas restricciones
39
.
En 1997 el resultado de las elecciones municipales fue más favorable a la izquierda
que las de tres años atrás. Entre sus éxitos puede señalarse uno muy simbólico,
como es haber obtenido el control del gobierno municipal de la capital gracias a
una alianza con algunos partidos, pero en especial con un grupo cívico-político,
siendo éste el que mayor número de miembros tuvo en el Concejo Municipal
presidido por Héctor Silva, ex-militante del Movimiento Popular Social Cristiano
40
.
Si bien este triunfo fue acompañado por otros en ciudades importantes del
país, dada la relevancia política del gobierno de San Salvador, y la presencia
mediática que tiene, se convirtió en la muestra de la integración del FMLN a la
institucionalidad democrática, y abría la percepción de la posibilidad de obtener,
en un futuro no muy lejano, el control del órgano ejecutivo.
38. Los más importantes son: los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte de
Cuentas, el Fiscal General de la República; el Consejo Nacional de la Judicatura.
39. El los dos últimos períodos hubo algunos lapsos en este control, pero sin consecuencias mayores
en su relativa libertad para poner en marcha proyectos de ley para hacer avanzar sus apuestas. En
los casos más notorios, los obstáculos vinieron más de las organizaciones sociales y de la movilización
de la ciudadanía. El más importante se dio durante el tercer gobierno de ARENA, presidido por
Francisco Flores, cuando se intentó privatizar los servicios de salud del Instituto Salvadoreño del
Seguro Social.
40. El Movimiento Popular Social Cristiano, como dijimos antes, fue una disidencia del Partido
Demócrata Cristiano, surgido en 1980, y posteriormente integrado al Frente Democrático
Revolucionario.
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
62
Visión patrimonial de la función pública
La presencia de empresarios en puestos gubernamentales y en cargos partidarios
fue frecuente en los gobiernos de ARENA, así como de ejecutivos o asesores
económicos y jurídicos del sector empresarial. No pocas veces alternaban el
servicio en cargos públicos, con trabajo partidario, o con cargos directivos o
ejecutivos de las gremiales o de empresas privadas, o en su llamado “tanque de
pensamiento”, FUSADES. Citando de nuevo a Turcios, él hace sobre esta realidad
la siguiente observación que se reere a la privatización de la banca: “El hecho
de que los bancos funcionaran con eciencia bajo las nuevas administraciones, en
cambio, nunca lograría disipar la sospecha de que la transferencia había sido un
mecanismo novedoso de concentración de un reducido número de empresarios,
entre ellos titulares del poder público” (en López Bernal, C.G. [2015] p. 122). El
economista Juan Héctor Vidal, que en un tiempo fue director Ejecutivo de la
Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), lo dice con la misma claridad:
“Se puede colegir entonces que el origen de las anomalías mencionadas no
estuvo tanto en la ley
41
, cuanto en la falta de cumplimiento de la misma y el
mero hecho de que el presidente del BCR y el mismo presidente de la República,
aparecieran eventualmente como los principales accionistas de los bancos más
grandes, a través de grupos en los que ya tenían fuertes intereses.” (Vidal, J. H,
[2010] p. 214). La utilización del aparato del Estado de forma patrimonial fue una
característica de los cuatro gobiernos del partido de la derecha.
Objetivos y resultados del modelo económico
Los objetivos que inicialmente se planteó la derecha, no pudieron ser logrados,
aun cuando contó con veinte años de gobierno continuo, y pese a los estímulos
concedidos a la inversión, al manejo empresarial de la función pública, a la
pacicación de las relaciones partidarias, al respaldo externo a la implementación
del modelo. Se quería pasar a ser un país con una balanza comercial positiva, y
sin embargo, rápidamente se registró un décit comercial creciente (llegó una
cifra de alrededor del 20% del PIB en el período 2004-2008); aun con la entrega
de activos estatales al sector privado, y con una generosa política de reducción
impositiva y de estímulos para la producción – los cuáles sí produjeron la deseada
concentración – la inversión privada se mantiene en bajos niveles; la primacía del
consumo y de la importación en la determinación del comportamiento económico
ha sido la regla desde entonces; etcétera.
41. La ley establecía que las acciones se venderían preferencialmente a los empleados de los bancos
y el porcentaje de acciones correspondientes a cada comprador era muy limitada. Vidal arma
que parecido comportamiento se tuvo al privatizar los demás activos del Estado y al establecer el
sistema previsional de ahorro privado. Para él, como está expuesto a todo lo largo de su texto, los
problemas del modelo fue que en vez de estar orientado al mercado se orientó a la empresa.
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
63
En tanto, las oportunidades de ocupación con ingresos dignos no llegaron a
cristalizarse
42
, lo que ocasionó que para una buena cantidad de salvadoreños se
fueran desvaneciendo las esperanzas y las expectativas de mejorar su situación;
la emigración – que se había iniciado en menor medida en las décadas anteriores
– representó el camino que anualmente toman decenas de miles de salvadoreños
buscando las oportunidades que no encuentran en su país. Las remesas que
los migrantes envían a sus familias se convirtieron en un importante ingreso
de divisas que sirve para paliar los problemas de la balanza de pagos, a la vez
que pasaron a tener un importante papel como instrumento para respaldar el
consumo, y a través de la circulación dinamizan la economía en su conjunto. En
la práctica se pasó, como dice el PNUD, a un “modelo consumista de promoción
de importaciones y exportación de mano de obra” (PNUD, [2013) p. 95)
43
. Más
importante aún, las remesas familiares
44
se convirtieron en una suerte de política
social privada – transferencias de recursos de los salvadoreños residentes en el
exterior para subsidiar a sus familiares residentes en el territorio nacional – que
enfrenta los problemas de la pobreza y de la desigualdad con más recursos que
cualquier acción del Estado en ese campo. Su monto ha alcanzado una media
superior al 16% del PIB en el período 2010-2015, equivalente a un alto porcentaje
de los ingresos scales y del monto de las exportaciones, es varias veces el valor
de las inversiones extranjeras directas, y supera ampliamente al gasto social del
gobierno. No puede ignorarse que los que deciden emigrar son muchas veces
aquellos que están dispuestos al trabajo y al cambio, cualidades necesarias para
un proceso de transformación productiva del país.
El surgimiento de la violencia de las pandillas
Haciendo una digresión para abordar un tema no estrictamente económico,
pero muy importante para todas las esferas de la vida nacional. Al llegar el
cese del conicto armado, a partir de la concepción extrema sobre el papel
del mercado gran organizador, no se visualizó el necesario papel del Estado en
la reconstitución del tejido social que exigía la situación posconicto; la guerra
generó movimientos poblacionales que afectaron las estructuras de convivencia
social, ya fuertemente alteradas por los cambios producidos por las reformas a
la propiedad realizadas en 1980. Si bien se hicieron políticas de asistencialismo
social, no se cumplió con la responsabilidad de asumir tareas en la realidad
concreta de los territorios para generar un nuevo tejido social capaz de normalizar
las relaciones. El rápido incremento de la “tugurización” de buena parte de la
42. Menos de la mitad de la población tiene empleo en el sector formal, y sólo una cuarta parte
tiene seguridad social.
43. El crédito al consumo ha tenido un papel coadyuvante en el impulso al modelo señalado por el
PNUD.
44. La Secretaría de la Integración Social Centroamericana publicó en un libro las ponencias
presentadas en el seminario que patrocinó en 2013, bajo el título Migraciones y mercados laborales
en Centroamérica (San Salvador, SISCA-OCADES, 2013); en él está incluido nuestro trabajo “Migración
intrarregional y mercados laborales en Centroamérica: desafíos para la integración”.
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
64
población, en asentamientos sin propiedad legal, sólo fue respondido con un
programa de legalización de tierras que se mostró insuciente al abordar sólo un
aspecto del problema. Las migraciones hicieron que muchas familias tuvieran una
estructura extendida geográcamente; sus miembros que permanecían en el país
tienden a depender más de los recursos recibidos de sus familiares emigrados que
por los que obtienen aquí. Las dicultades de integración en su lugar de destino,
hizo caer a un porcentaje minoritario de jóvenes en el problema estadounidense
de las pandillas, llamadas “maras”; al ser deportados algunos de ellos, por sus
actividades fuera de la ley, encontraron un caldo de cultivo en la desintegración
de comunidades pobres, con alto grado de exclusión, y el fenómeno pandilleril
creció exponencialmente
45
. La violencia delincuencial se volvió un fenómeno
social grave, que además tiene consecuencias económicas que no son menores.
Nuevas apuestas y avances en la privatización de las actividades estatales
En el segundo gobierno de ARENA, el Presidente Armando Calderón Sol hizo una
nueva apuesta: convertir al país en “una sola zona franca”, que en poco tiempo
– como expresó uno de sus impulsores – permitiría absorber a los seiscientos mil
trabajadores del campo, en un país que suponían que había perdido su vocación
agrícola. Esto implicaba una “simplicación impositiva” que dejaría al IVA el
papel de casi única fuente scal, con la eliminación de muchos de los tributos
existentes, así como centrarse en la competencia internacional de los bajos
salarios. Se agregaba la sustitución de la moneda nacional, el colón, por el dólar
de los Estados Unidos. Estos esfuerzos no llegaron a ser concretados, pues las
reformas planteadas parecieron quedarse truncadas por la falta de respaldo de
algunos sectores productivos del país
46
. Sin embargo, sus efectos negativos sobre
el agro fueron notorios.
En ese mismo gobierno se tomó una decisión que sigue golpeando a las nanzas
públicas: el esquema de privatización del sistema de pensiones. Expertos
reconocidos internacionalmente hicieron una fuerte crítica al proyecto,
indicando que la forma – no todos rechazaban la privatización como concepto –
estaba condenada a generar problemas scales casi insuperables; sin embargo,
en la Asamblea Legislativa la reforma se aprobó tal cual la proponía el Órgano
Ejecutivo, con los votos de su mayoría automática. Las consecuencias que ahora
tiene muestra que las críticas de los expertos tenían sólido fundamento
47
. La carga
45. Este es un fenómeno muy complejo; su análisis no se agota en estas breves líneas.
46. De nuevo citamos a Vidal dado que su posición en ANEP le permitía acceso privilegiado a
ciertas realidades: “Me consta que en ANEP no se procesaba este tipo de decisiones. (…) no había
contemplado cambios drásticos en la política económica. A la membresía de la cúpula empresarial
no sólo le preocupaba el impacto que eventualmente podían tener las medidas, sino también ´la
forma inconsulta´ con que aparentemente se iban a tomar las mismas”. (Vidal, J. H. [2010] p. 391)
47. La Fundación Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO) tiene numerosas publicaciones sobre este
tema. En la página web del ministerio de Hacienda pueden encontrarse análisis de la carga scal
actual que representa la forma en que se pasó al sistema previsional de ahorro privado, y las
disposiciones posteriores para paliar sus deciencias, que trasladaron más responsabilidades al
sco.
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
65
scal que esto representa es ahora de más del 2% del PIB, con tendencia a crecer.
Con la intención de trasladar hacia adelante el problema, el cuarto gobierno de
ARENA procedió al establecimiento de un deicomiso; éste, de dudosa legalidad,
se encarga de proporcionar los fondos necesarios para el pago de las pensiones
del sistema de reparto que aún están pendientes, y los traslados y complementos
al sistema privado, a través de certicados que obligatoriamente deben ser
comprados por las Administradoras de Fondos de Pensiones con un porcentaje de
los fondos ahorrados por los cotizantes del nuevo sistema.
El gobierno del Presidente Francisco Flores, hizo dos apuestas centrales: llevar a la
práctica el sueño de dolarizar al país que no pudo realizar su antecesor, el Presidente
Armando Calderón, y negociar un tratado de libre comercio con los Estados Unidos.
La primera se volvió ley a nales del año 2000, y el 1 de enero del 2001 comenzó
a implementarse; la ley convirtió en unidad de cuenta al dólar estadounidense,
y prohibió la emisión de colones (se les dejaba valor legal para poder hacer
transacciones, pero los bancos que los reciben están obligados a trasladarlos al BCR,
el cual debe guardarlos; para disminuir las críticas, el gobierno presentó la medida
como la creadora de una realidad bimonetarista, que en verdad es contraria al
espíritu y al texto de la ley). Esto, según sus corifeos, convertiría a El Salvador en un
centro nanciero internacional competidor con el que desde hace años funciona en
Panamá; sostenían que daría estabilidad económica y ventajas crediticias que, a la
vez que favorecerían a los consumidores, atraerían la inversión nacional y extranjera.
Los hechos han mostrado que algunas ventajas son innegables, pero a un costo muy
alto para el país, y que lejos de haber convertido a El Salvador en un centro nanciero,
el sector bancario nacional no soportó la competencia internacional en su esfuerzo
de regionalizarse; ahora está casi todo en manos de extranjeros, con sucursales
que actúan localmente y que no pasan de ser agencias de muy bajo nivel de las
grandes instituciones nancieras internacionales. En ese quinquenio, el porcentaje
del PIB que representó la inversión fue aún más bajo que en el anterior; el consumo
fue el mayor dinamizador de la economía, equiparándose con el ingreso nacional,
con la consecuencia de un muy débil ahorro nacional; siguió creciendo el monto de
las importaciones y el décit scal. Es muy relevante el hecho de que la medida
arrebató al aparato del Estado una herramienta básica de política económica, que
mucha falta hace para enfrentar de mejor manera la tendencia estructural de bajo
crecimiento que por dos décadas ha presentado la economía salvadoreña. El año
2000 yo armaba que era una camisa de fuerza fácil de vender por las ventajas que
eran aparentes de inmediato mientras las desventajas eran difícilmente percibidas
por la generalidad de la ciudadanía por ser de mediano plazo, en tanto la vuelta
a una moneda nacional es muy difícil política y económicamente por los efectos
inmediatos que trae
48
(Dada H., H. [2000]).
48. Poco antes de la conversión del dólar en la moneda del país, Ecuador había tomado una situación
similar. Las condiciones económicas que explicaban la decisión del gobierno ecuatoriano no existían
en El Salvador: desenfrenada inación, pérdidas importantes y cotidianas en el valor de la moneda,
inestabilidad política; por el contrario, nuestro país tenía baja inación y un tipo de cambio estable,
y la situación política y social era muy estable. Sin embargo, se puso ese ejemplo para reforzar los
argumentos justicativos. Los dos terremotos que tuvo El Salvador en los dos primeros meses de 2001
hicieron pasar a segundo plano las discusiones sobre el tema. Por otra parte, algunos constitucionalistas
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
66
El Tratado de Libre Comercio de Centroamérica y República Dominicana con los
Estados Unidos de América (CAFTA-DR por sus siglas en inglés) fue presentado
como el logro mayor de esta línea de pensamiento. No puede negarse que algunos
benecios ha producido el acuerdo comercial para algunos sectores productivos,
pero muy lejos de las apuestas que se hicieron. El Ministerio de Economía ofrecía
al país la creación de 400.000 empleos en los dos primeros años de su vigencia,
debido a que seríamos un gran atractivo para las inversiones destinadas a satisfacer
la demanda del país del norte. Si a eso uníamos los efectos de los tratados de
libre comercio que se habían rmado con Chile y con México, la cifra crecía
apreciablemente. Los hechos son tozudos, y de nuevo los resultados siguieron
siendo muy lejanos de los esperados. Un dirigente empresarial llegó a expresar
hace algunos años: “no perdimos, porque al menos salvaguardamos los empleos
de la maquila que el trato que establecía la Iniciativa de la Cuenca del Caribe nos
había permitido tener”; la armación es ciertamente demasiado negativa, pero
expresa la distancia entre sus expectativas y lo que pudo obtener de benecios.
Más aún, la dispersión de aranceles, producidos por la forma bilateral en la que
cada país negoció sus programas de desgravación con Estados Unidos, creó más
dicultades a la posibilidad de crear una unión aduanera centroamericana, un
viejo objetivo de la integración regional.
Remesas familiares y la disminución de la pobreza
Los logros que se atribuyen al “modelo” aplicado se basan fundamentalmente
en la disminución de la pobreza. Se habla de cerca del 20% de la población
que entre 1989 y 2004 dejó de ser pobre. No discutimos la cifra, que es muy
probable que sea real; lo que como economistas nos llama la atención es que
ese porcentaje es similar al que corresponde al volumen de migrantes que se
estima que han salido hacia el norte, y que dada esta realidad y el monto de
remesas que el país ha recibido (una política social privada de pobres a pobres)
es sorprendente que se continúe con cifras de pobreza tan altas, salvo que el
funcionamiento de la economía interna tuviera una tendencia a producir pobres
que fuera superada por los efectos de la migración y las remesas. Lo que sí es
constatable es que el objetivo de concentrar riqueza se logró, incrementando la
desigualdad, aunque no se transformó en un coeciente de inversión más elevado
como decía el supuesto neoliberal.
Una nueva transformación en la estructura de propiedad
Mientras todo lo mencionado acaecía, un progresivo cambio de propiedad comenzó
a darse en distintas áreas estratégicas de la economía. Industrias emblemáticas
del país fueron adquiridas por empresas transnacionales, siguiendo la tónica del
mundo globalizado; la producción de cerveza y la industria cementera, para
poner dos ejemplos de ellas, pasaron a manos extranjeras, lo que ponía límites a
han armado que la eliminación de la moneda nacional es inconstitucional.
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
67
su capacidad de llevar sus productos a mercados externos. Las administradoras de
fondos de pensiones, que en un inicio eran en parte propiedad de nacionales, en
repetidos casos ligadas a los bancos privatizados, se trasladaron progresivamente
a manos extranjeras y a disminuir en su número hasta quedar solamente dos.
Los bancos, como dijimos arriba, pasaron también a ser vendidos a bancos
extranjeros, proceso que se dio vertiginosamente a partir del año 2005. El sector
que se había concebido como eje de reconstitución de la elite económica nacional
dejaba de estar en sus manos después de un período de expansión en la región
que los había llevado a otras dimensiones. Si bien lograron pingües ganancias en
las negociaciones de venta, no es menos cierto que la naturaleza de su actividad
económica central se alteró, y por lo tanto se afectaron sus bases de poder: sus
principales actividades están centradas en el sector de los no transables. Éste es
un fenómeno que ha sido poco analizado en el país, y que requiere un profundo
estudio. Menos tenemos análisis académicos que nos planteen las consecuencias
sociales de cambios tan bruscos y tan frecuentes en la estructura de propiedad,
sobre la estructura social del país y sobre las condiciones en la que se puede
aplicar una política de desarrollo.
La existencia de problemas estructurales no resueltos
El modelo encontraba dicultades para producir resultados satisfactorios. El
problema no era nuevo. Desde 1996, cuando era obvio que se había entrado en
un momento de desaceleración, hubo analistas que llegaron a la conclusión de
que ésta no era tanto una consecuencia de fenómenos coyunturales sino más
bien fruto de “la existencia de problemas estructurales no resueltos”
49
(que
lamentablemente en veinte años no se han abordado adecuadamente, y que para
no pocos ni siquiera existen); también los organismos internacionales reaccionaron
pidiendo cambios en las políticas, poniendo atención además en problemas como
la tendencia negativa del balance de las nanzas públicas, la urgencia de contar
un marco jurídico conable, la necesidad de un serio combate a la corrupción.
Una constatación de los problemas que tenía el modelo aparece en el documento
de FUSADES titulado Estrategia económica y social 2004-2009, que contenía las
propuestas de la institución del sector privado para el gobierno que se iniciaría
en junio de 2004. En primer lugar, menciona las dicultades que los empresarios
salvadoreños habían tenido para encontrar los nichos de exportación que les
permitieran aprovechar las aperturas del comercio internacional
50
. En segundo
lugar, partía del reconocimiento del manejo responsable que tradicionalmente
49. Ver Vidal, J. H. [2010] p. 385.
50. Para la elaboración de esta Estrategia, FUSADES contó con un equipo de expertos de la
Universidad de Harvard. Las palabras exactas son las siguientes: “Más grave aún es que el país sufre
de una escasez de ideas productivas que puedan crear oportunidades alternativas de crecimiento.
(…) Un indicador es el hecho de que la canasta de exportación a Estados Unidos es maquila en un
88%”. Señala que este sector cuenta con estímulos scales en El Salvador y no tiene aranceles en el
ingreso de los productos a ese país. (FUSADES [2003], p. 8 y 9)
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
68
ha hecho El Salvador de sus políticas monetarias y scales, para pasar a decir que
“en los últimos cuatro años, a medida que la economía se ha desacelerado, los
décits scales han aumentado y algunas campanas de alarma han comenzado a
sonar con relación al ritmo del endeudamiento público”. Pasa posteriormente a
armar “que la estabilidad scal no está garantizada por las políticas actuales
51
”,
revelando que “el país tiene ya un décit scal signicativo” y que de “continuar
la tendencia, el país perderá su grado de inversión”. Al señalar los factores que
son causa inmediata de esa situación, señala sin ambages que “el costo scal
de la transición del régimen de seguridad social es signicativo” y que “el costo
scal de las pensiones oscilaría entre 2 por ciento y 2,7 por ciento”. Previene,
además, que “si bien la disciplina scal es recomendable bajo cualquier esquema
cambiario, lo es todavía más en una economía dolarizada” (FUSADES, [2003] p.
29).
De la alternancia a la crisis scal
El cuarto gobierno de ARENA: políticas sectoriales y subsidios
En 2004 ARENA ganó la elección presidencial por cuarta vez consecutiva; obtuvo una
apreciable mayoría de votos pese a que su partido había dado señales de debilidad
en los anteriores comicios legislativos. Su rival principal fue Shack Handal, líder
del Partido Comunista por muchos años y entonces principal dirigente del FMLN.
El candidato presidencial de ARENA, Antonio Saca, era un empresario radial que
venía de ser presidente de ANEP; su campaña estuvo centrada en dos ejes: un
triunfo del FMLN signicaría problemas para los emigrados a Estados Unidos,
poniendo en peligro las remesas familiares
52
; mostrarse como representante
de “la derecha social”, con sensibilidad a la situación de los ciudadanos menos
favorecidos, ofreciendo establecer una política de subsidios, resolver el problema
de la seguridad pública, y combatir la corrupción.
El gobierno de Saca estuvo lejos de plantear una apuesta estratégica como las
que asumieron sus predecesores. Puede armarse que tenía consciencia de
la situación que heredaba, y que debía enfrentar algunos retos centrales para
corregir el desempeño bastante pobre que la economía había tenido durante
una década, para contrarrestar la creciente violencia criminal, para atraer a la
porción del electorado que – mostrándose inconforme con los pocos benecios
que recibía de la dinámica económico-social del país – podía poner en riesgo la
continuidad de la derecha en el manejo del aparato del Estado. Por supuesto,
un requisito para todo ello era resolver el problema ya presente en las nanzas
públicas.
51. El resaltado es mío.
52. Diversos dirigentes de la derecha estadounidense dieron repetidas declaraciones para dar
credibilidad a la amenaza.
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
69
En el gobierno de Cristiani se armó que “la mejor política económica sectorial
es la que no se tiene
53
”, considerando que la misma existencia de ese tipo de
políticas violentaba la dominación de las señales del mercado que darían el rumbo
a la economía. En la medida en que algunos sectores económicos comenzaron
a percibir limitaciones a sus perspectivas, dada la imposibilidad de establecer
una verdadera base exportadora diversicada que había mostrado el modelo
básico implementado
54
. El gobierno de Saca decidió emprender algunas políticas
sectoriales: se entregó el ministerio de Agricultura y Ganadería a un ejecutivo
de una gremial del sector agroexportador, con la misión de revertir la visión de
que el campo ya no era un espacio productivo importante
55
; la nueva ministra
de Economía inició conversaciones con la Asociación Salvadoreña de Industriales
para diseñar una política para el sector; se creó el ministerio de Turismo, se
aprobó una ley para dar estímulos scales al sector, y se inició un fuerte activismo
estatal para promover el turismo interno y externo. Sin embargo, las políticas no
tuvieron los necesarios alcances transformadores, pues carecieron del marco de
una concepción de renovación del modelo que les diera coherencia.
En lo social se procedió a establecer el programa llamado Red Solidaria que
distribuía transferencias a sectores en situación alta de pobreza, condicionadas
a la utilización de los servicios de salud y educación del Estado; también se
emprendió una política de vivienda que, además de posibilitar la obtención de
un lugar adonde habitar a personas de ingresos bajos, pretendía estimular la
industria de la construcción. En la segunda mitad del gobierno, a estas medidas
se agregó un fuerte subsidio para las familias que tienen bajo consumo de
electricidad, así como medidas scales para favorecer a los contribuyentes de
menores ingresos y aumento de prestaciones a los empleados formales aliados
al Instituto Salvadoreño del Seguro Social
56
.
Poco después de asumir el gobierno, el ministro de Hacienda inició conversaciones
con los diputados de la oposición
57
con el objeto de encontrar compromisos para
solventar las tendencias estructurales al desequilibrio que presentaban las nanzas
públicas. Para respaldar su posición utilizaba la Estrategia Económica y Social
2004-2009 (FUSADES [2003], citada en el acápite 3.7), así como los documentos
que habían servido de base para su elaboración. Intentaba lograr compromisos
53. Miembros del gabinete de Alfedo Cristiani repetían frecuentemente esta frase, que estaba
al centro de la visión radical de dejar toda decisión económica al mercado, aunque como ya
hemos señalado no se abandonara el uso patrimonial del Estado para favorecer los intereses de los
empresarios-funcionarios y sus allegados.
54. Al cual, como se ha expresado se le fueron agregando nuevos objetivos que tampoco fueron
alcanzados.
55. La armación más tajante en este sentido se hizo durante el gobierno de Francisco Flores,
cuando se armó que era más conveniente importar los alimentos que producirlos, conando, como
antes se ha dicho, en que los trabajadores agrícolas podían ser absorbidos por el “boom” industrial
que anhelaban.
56. No es el espacio para una descripción de las medidas tomadas.
57. Quien esto escribe era en ese momento diputado a la Asamblea Legislativa, y participó en el
diálogo.
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
70
que le dieran viabilidad política a reformas a las leyes scales, a partir de la
denición en conjunto de cuáles tenían posibilidad de mejorar la situación. En
el diálogo se pusieron sobre la mesa, entre otras medidas a ser discutidas: el
incremento de la tasa marginal impositiva a las rentas personales más altas; la
aprobación de un impuesto predial, que con características diferentes restituyera
el impuesto a la propiedad eliminado una década atrás (véase acápite 2.1); el
combate a la evasión y a la apropiación indebida del IVA, así como cerrar los
espacios de elusión; la necesidad de tomar medidas para hacer frente a la carga
scal del sistema previsional reformado.
Si bien las negociaciones parecían avanzar, rápidamente surgieron las críticas,
primordialmente desde el seno del sector empresarial. El argumento fue el
efecto que cualquier imposición tendría sobre el crecimiento, y que más bien el
gobierno debía ajustarse a no gastar más de lo que ya le ingresaba. El ministro fue
destituido poco tiempo después, esfumándose así la oportunidad de realizar una
reforma integral de la situación scal. Su sucesor dio marcha atrás, dedicándose
el gobierno a tomar medidas menores, para resolver problemas de caja, y en
varios casos de manera incoherente. Y cuando esta vía no proporcionó las fondos
para que el presupuesto corriente cubriera determinados egresos, y ante la
reacción negativa del FMLN ante la solicitud de aprobación de nuevos créditos
internacionales, se procedió a encontrar formas ingeniosas para tirar para adelante
los problemas sin resolverlos, aun cuando éstas fueran de muy dudosa legalidad
y, por supuesto, incapaces de ser parte de una respuesta que respondiera al
carácter estructural de la tendencia decitaria: el Fideicomiso para Inversión en
Educación, Paz Social y Seguridad Ciudadana y el Fideicomiso de Obligaciones
Previsionales
58
. Los intereses de la elite económica, poco dispuesta a hacerse
cargo de su obligación de contribuir al Estado de acuerdo a los benecios que
recibe, impidieron una visión de mediano plazo en la construcción de la respuesta
a las dicultades.
58. Ambos deicomisos contaban con su propia estructura, y sus leyes comisionaban al Banco
Multisectorial de Inversiones (BMI, ahora BANDESAL) para administrarlos. Inicialmente contaban con
un capital muy limitado, y su objetivo era más bien soslayar de manera poco legal – o totalmente
ilegal, si se quiere – el requerimiento constitucional de una votación de al menos dos tercios de
los diputados electos para poder contratar deuda pública; los decretos de creación les daban a los
deicomisos la capacidad de emitir certicados de deuda para cumplir sus obligaciones respectivas:
en el primero, nanciar primordialmente actividades de seguridad pública; en el segundo, hacerse
cargo de las responsabilidades scales excesivas que creó la reforma al sistema de pensiones.
En este caso, las Administradoras de Fondos de Pensiones tienen la obligación de comprar los
certicados de obligaciones previsionales que el deicomiso emita hasta un 45% de los fondos de
las cuentas de ahorro de los cotizantes. Las leyes no tienen una disposición expresa que obligue al
Estado a hacerse responsable de proporcionar los fondos para cancelar la deuda al vencimiento de
los certicados ni para pagar intereses, pero en la práctica lo ha hecho.
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
71
El camino a la alternancia
En el campo de la competencia político-electoral, los resultados de los comicios
siguieron siendo respetados, y aceptados por los partidos políticos participantes.
El FMLN se recuperó de la amplia derrota en la elección presidencial de 2004,
manteniendo su presencia en la Asamblea Legislativa y en los gobiernos locales,
mientras para ARENA la expectativa de obtener en esos comicios un triunfo similar
al de los presidenciales no se concretó; la votación obtenida no se tradujo en un
número de diputados que les diera una cómoda mayoría legislativa. La que pudo
ser una prueba difícil fue la elección municipal del año 2006, cuando el FMLN ganó
en la ciudad de San Salvador por una diferencia de una cuarentena de votos sobre
ARENA; las presiones de grupos de derecha radical para desconocer el resultado
fueron respondidos la misma noche de la elección con una masiva manifestación
del partido ganador. La decisión de respetar el resultado calmó las posibilidades
de incidentes mayores. Sin embargo, esto no era signo de que las relaciones
entre el gobierno de Saca, y su partido ARENA (del que era presidente), con el
FMLN fueran cordiales; después de un período inicial de diálogo, las tensiones se
mostraron con claridad. Como se dijo antes, el FMLN tomó una actitud negativa
ante las peticiones de aprobación de empréstitos – en casos justicadamente,
en otros no – sin que se diera un diálogo constructivo para encontrar solución a
los entrampamientos; esto se vio agravado cuando se crearon los deicomisos
mencionados, con una mayoría obtenida a través de la adhesión de los pequeños
partidos de derecha
59
.
La economía inició una breve etapa de mayor crecimiento. Luego de un bajo
incremento del PIB en 1,9% en 2004 fue ascendiendo hasta llegar a lograr 3,9%
en 2006, y 3,8% en 2007. Sectores como la agricultura y el turismo tuvieron tasas
altas de crecimiento, estimuladas en parte por las medidas mencionadas arriba,
así como el sector comercio. Para la CEPAL, los factores básicos para hacer crecer
la economía a ritmos superiores a su crecimiento potencial fueron el aumento
de la inversión pública y privada, el ritmo de incremento del monto de remesas
familiares (12 % anual) y el turismo (citado por ICEFI, [2015])
60
. Pero en 2008 ese
breve período de expansión terminó, y la actividad económica sólo se incrementó
en 1,3%; en 2009 a los factores internos se agregó el efecto de la Gran Recesión
de la economía internacional, y el PIB tuvo un decremento de 3,1% en 2009.
59. El grupo parlamentario del partido Cambio Democrático, al que yo pertenecía, rechazó
categóricamente la constitucionalidad de los deicomisos y también tuvo una actitud crítica frente
a diversos proyectos de crédito estatal poco explicados, y sin mecanismos de control adecuados.
En otros casos consideramos una oposición más cerrada que lo adecuado de parte de los colegas
del FMLN. No era fácil tener un diálogo constructivo con una fracción que sabía que podía aprobar
decretos inconstitucionales con posibilidades prácticamente nulas de que la sala de lo Constitucional
tomara decisiones que contrariaran las intenciones del Órgano Ejecutivo.
60. Hay que relevar que la industria de la maquila, pese a un período de expansión de la economía
de los Estados Unidos, tuvo tasas negativas de crecimiento, y que buena parte de la inversión
extranjera que ingresó al país estuvo dirigida a la compra de empresas existentes.
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
72
Para Vidal la reducción del crecimiento sólo en forma parcial puede ser atribuida
a la crisis internacional, además de haberse iniciado antes de que esta pudiera
afectar a la economía salvadoreña, dado el desfase con el que los comportamientos
de la economía del país del norte se registran en los de nuestras variables
económicas. Al opinar sobre la reducción de la tasa de crecimiento del 2008
él expresa: “En la práctica lo que esto signica es que el comportamiento de
la economía seguía siendo presa de los bajos niveles de ahorro y de inversión,
mientras las presiones sobre el sistema se volcaban hacia el exterior a través de
un marcado crecimiento de las importaciones de bienes y servicios. De hecho
éstas representaron en 2008 el 49,8% de la oferta global, superando en más de
20 puntos porcentuales, el coeciente de exportaciones” (Vidal [2010], p. 452).
Entretanto la campaña electoral para las elecciones de 2009 estaba en pleno
desarrollo. En éstas, 15 años después de las “elecciones del siglo” de 1994, eran
todos los cargos de elección popular los que estaban en juego. Saca desarrollaba
todos los esfuerzos para darle continuidad no sólo al control de ARENA sobre el
órgano ejecutivo, sino de su propio grupo como conductor del país. El FMLN,
analizando su fracaso de 2004, se decidió por un candidato externo, un periodista
que se había hecho popular a través de un programa de entrevistas en el que
ponía en cuestión a los dirigentes políticos; su lanzamiento de hizo a través de un
movimiento ciudadano, de variada composición, que otorgaba credibilidad a la
independencia del candidato. Las encuestas daban un resultado a favor del FMLN,
sin distancias holgadas. Los otros partidos políticos tenían poco que hacer en esa
disputa, y pese a que algunos tenían sus propios candidatos presidenciales, su
esfuerzo estaba más en las competencias legislativas y municipales.
La situación de las nanzas públicas se convirtió en un factor importante que
era capaz de afectar la elección, o las posibilidades de gobernar si se ganaba
la presidencia. La dinámica decitaria daba señales de alivio en los primeros
años del gobierno de Saca, pero pronto los problemas estructurales comenzaron
a mostrarse con claridad, agravados por la política de subsidios que se decidió
emprender para mitigar la situación de los más vulnerables, y según algunos para
ganar su voluntad política. Alguna colaboración comenzó a darse entre los dos
mayores partidos para enfrentar un problema que se había vuelto común, dado
que ambos tenían perspectivas reales de ser partido de gobierno en el siguiente
período. Sin embargo, las acciones que se tomaron estuvieron muy alejadas de la
necesaria visión estructural requerida, y se redujeron a enfrentar problemas de
caja, lo que era indispensable pero totalmente insuciente.
Los comicios electorales correspondientes al año 2009 incluían la elección de
todos los cargos denidos por votación directa de los ciudadanos. El mes de enero
fue señalado para seleccionar a los diputados y a los miembros de los concejos
municipales, y dos meses después, el 15 de marzo, fue la fecha escogida para
denir la presidencia y vicepresidencia de la República. En los primeros, el FMLN
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
73
superó en votación a ARENA, obteniendo 35 de los 84 cargos parlamentarios, en
tanto el partido de la derecha lograba 32. Es decir, las mayorías calicadas (dos
tercios de los diputados electos) no podían conseguirse sin la participación de los
dos grandes institutos políticos. Para la elección de marzo, dos partidos de derecha
retiraron a sus candidatos presidenciales con el n de concentrar esfuerzos para
que ARENA ganara las elecciones; los dos partidos social-demócratas, que no
tenían aspirante a la presidencia, decidieron apoyar a Mauricio Funes, candidato
del FMLN, sin formalizar ninguna alianza con el partido que los postulaba. Sólo
quedaban dos candidatos. El resultado fue un gane muy estrecho de la izquierda
política, pues Funes obtuvo 51,3%, menos de 70.000 por encima de Rodrigo Ávila
(48,7%), en un total de un poco más 2’600.000 votos válidos.
La tensión no se hizo esperar. La misma noche de la elección comenzó a haber
expresiones negativas de una derecha acostumbrada a la utilización patrimonial
del aparato del Estado. El discurso de aceptación del triunfo de Funes fue un
llamado a la tranquilidad y a trabajar unidos para sacar adelante el país, a actuar
en el diálogo en busca de los intereses comunes de la nación. El presidente Saca,
por su parte, colaboró aceptando los resultados muy poco después de anunciados,
reconociendo la derrota de su candidato y ofreciendo colaborar en la transición.
El proceso de conversaciones entre el gobierno entrante y el saliente descubrió
que la dimensión del problema scal era aún más grave de lo que se había
previsto. Las previsiones para 2009 eran claramente negativas, y el efecto de la
Gran Recesión sobre la economía salvadoreña determinaba en alguna medida ese
comportamiento. Vidal – en su libro publicado en 2010, un año después – arma:
“Todavía en ese momento, no había salido a luz pública el gran agujero scal que
dejaría la administración Saca, problema que llevó a fuertes negociaciones entre
los dos partidos mayoritarios para superar una situación inédita en el manejo de
las nanzas públicas, donde el gobierno saliente dejaba atrasos en el pago de
proveedores, incumplimiento en la devolución de la renta, rezagos en las
transferencias a las municipalidades a través del FODES y hasta riesgos de no
tener con qué pagar los sueldos de sus propios empleados (La Prensa Gráca,
23 de mayo de 2009)” (Vidal [2010] p. 456). Más adelante agrega: “(…) como se
dijo, el curso negativo de la economía no puede ser revertido mientras el manejo
de las nanzas públicas, que ha sido considerado el talón de Aquiles desde la
segunda administración de ARENA, deje como secuela para el 2009, un décit
que ronda el 5% del PIB, desajuste que no se registraba desde la década de los
ochenta”. (Vidal [2010] p. 458. Ambos resaltados son míos.)
61
.
61. Yo participé en la transición entre los dos gobiernos en mi carácter de Secretario General del
partido Cambio Democrático; al nal del proceso, una semana antes de su toma de posesión, el
presidente Funes ofreció al partido que yo presidiera la cartera de Economía, lo que se aceptó.
Fui testigo y actor de estos hechos; sin embargo, he preferido el testimonio de una persona cuyas
visiones no coinciden con las de la izquierda y expresa con honestidad sus puntos de vista. En
denitiva, el décit del año 2009 fue calculado en 5,7% por el Banco Central de Reserva, un nivel
de mucho riesgo para una economía dolarizada.
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
74
Un gobierno de composición diversa, que incluía militantes reconocidos del
FMLN, miembros del grupo Amigos de Mauricio, y algunos dirigentes de Cambio
Democrático, asumió la conducción del país. Su reto era enorme: cumplir con
las promesas de cambio hechas en las elecciones, lo que signicaba eliminar
los elementos de aprovechamiento patrimonial de la administración pública y
combatir la corrupción, a la vez que realizar los cambios requeridos en un modelo
que había ya mostrado su fracaso; eso en una situación económica en la que se
preveía que ese año el PIB iba a caer entre 3 y 4%, y que se tendría el mayor décit
scal en mucho tiempo. Las autoridades del gobierno saliente, debe reconocerse,
ayudaron a tomar las medidas para trasladar en el tiempo compromisos que era
imposible cumplir de otra manera; quedaba al gobierno entrante la tarea de
impulsar las medidas que requerían visión de más largo plazo.
La práctica de la alternancia
En nuestro país, desde nuestra independencia, hemos asumido las formas de la
democracia liberal; las diversas constituciones de nuestra historia han establecido
siempre la existencia de tres poderes independientes, aunque responsabilizados
de actuar coordinadamente en busca de los intereses superiores de la sociedad.
Sin embargo, la delidad a esas normas ha estado ausente en casi toda nuestra
vida como nación. A mediados de los años 90 del siglo pasado, en una ponencia
presentada a petición de la Corte Suprema de Justicia (que se titulaba “El
derecho visto por alguien que no es abogado”), expresaba que hasta entonces mi
vida había transcurrido siendo testigo de la falta de independencia de los poderes
u órganos del Estado, y que más bien – al menos hasta los acuerdos de paz – una
norma de facto, muchas veces alejada de la Constitución Política, había sido
aplicada en desmedro de la vivencia democrática establecida en nuestra carta
magna. En última instancia, la ley primaria sólo encontraba vigencia práctica en
tanto cuanto no contrariaba esa norma fáctica, bajo la decisión discrecional de
la institución verdaderamente responsable de administrar el aparato del Estado:
las Fuerzas Armadas.
Con los Acuerdos de Paz rmados ese 16 de enero de 1992, y las previas
reformas constitucionales del año anterior, se pretendía establecer las bases
para la construcción de una real institucionalidad democrática. La protección
de la pluralidad política y la independencia de poderes del Estado, se decía,
estarán garantizados por la inclusión de los alzados en armas en el sistema de
partidos, por los reforzados requisitos para las elecciones secundarias, por las
normas de supeditación de la Fuerza Armada al gobierno civil, etcétera. Si bien
ganada por un partido cuyo origen está en los grupos que practicaban la regla
fáctica del pasado, ARENA, la elección de 1994 pareció signicar un paso en
el sentido correcto, y por tres años parecía haber un relativo respeto por la
independencia de poderes (sin que eso pueda interpretarse como armando que
antes, durante y después de los Acuerdos de Paz no se tomaran decisiones que
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
75
contradecían lo que se rmó). Pero las realidades sociales, y la intensicación
del patrimonialismo del Estado como factor estructural del funcionamiento de
grupos económicos y sociales, pronto comenzaron a conspirar contra lo que se
había logrado. Con mucha frecuencia, desde la Presidencia de la República se
manipulaban decisiones de los tres órganos del Estado, y de las entidades del
Ministerio Público, utilizando los elementos mismos de la legalidad recién creada.
Como ya hemos expresado, si bien se pretendía estar en un Estado democrático,
sin restricciones para los partidos políticos o las ideologías, constantemente se
utilizaban todos los medios al alcance de las instancias políticas y de los poderes
fácticos para descalicar a las izquierdas como potenciales partidos de gobierno.
Pese a ello, en la elección del año 2009, la ciudadanía eligió cambiar de partido
conductor del Órgano Ejecutivo
62
. La alternancia, un hecho no conocido desde los
Acuerdos de Paz, transformaba las reglas de juego, en el sentido que el espíritu
de éstos señalaba. ARENA, y los sectores sociales que son sus patrocinadores,
perdían el control y la manipulación de los tres órganos del Estado, que mantenían
con la cooperación negociada de otros partidos. Para aquellos que asumen la
creencia en la democracia se generaba una oportunidad histórica que no debía
desaprovecharse. Y para el FMLN signicaba la prueba mayor de su incorporación
a un Estado con sistema político de democracia liberal, aunque – por las alianzas
que le permitieron ganar las elecciones – fuera el partido de gobierno sin controlar
directa y totalmente al Órgano Ejecutivo.
Desde el inicio de su período, el gobierno de Funes mostró apertura
63
al diálogo
y profundo respeto a las normas constitucionales. Quizá la primera prueba
importante para esta actitud era la elección de cinco magistrados propietarios de
la Corte Suprema de Justicia y sus respectivos suplentes, la cual debía realizarse
unas semanas después de la toma de posesión del nuevo gobierno.
62. El único cambio de gobierno que hasta entonces podía calicarse como “alternancia entre partidos
con visiones contrapuestas” fue en 1931, cuando el Partido Agrario Laborista – fundado y presidido
por un miembro de la elite del país, convertido en social demócrata en Gran Bretaña, y apoyado
por sectores intelectuales progresistas y por asociaciones de trabajadores y artesanos – asumió la
presidencia en medio de una grave crisis social y económica provocada por la Gran Depresión que vivía
el mundo. A los nueve meses fue derrocado por su vicepresidente, un general del Ejército, instaurando
la serie de gobiernos militares que el país tuvo por medio siglo.
63.El gobierno de Mauricio Funes tuvo dos etapas muy marcadas. En los dos primeros años no
sólo se mostró dispuesto al diálogo, sino - como se ejemplicará más adelante – ayudó a resolver
entrampamientos en otras instancias del aparato del Estado. En la segunda mitad de su administración
fue tomando una creciente actitud de confrontación, en no poca medida provocado y/ ayudado (no
señalo causa o efecto) por una nueva dirección de la empresa privada que cambió la actitud de
negociación fuerte pero respetuosa de su antecesora, por un discurso público cargado de ofensas.
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
76
El proceso estaba estancado en la Asamblea Legislativa, pues se requería la
participación de los votos de ARENA y el FMLN para obtener la mayoría calicada
que la Constitución Política exige. La dicultad mayor surgía del hecho de que
cuatro de esos magistrados a elegir debían pasar a ser miembros de la Sala de
lo Constitucional
64
, posición que ante la realidad de la alternancia adquiría una
relevancia superior a la del pasado. Después de un estancamiento en el proceso,
la intervención mediadora de la Presidencia de la República fue un factor de
racionalización de la negociación entre los grupos partidarios encargados de
realizar la elección de segundo grado. El acuerdo logrado pareció satisfacer en
ese momento, con la principal consecuencia en la composición de la Sala de
lo Constitucional: con cuatro abogados de diferentes visiones, con prestigio de
capacidad profesional y honestidad personal, que se esperaba iban a manejar
sus cargos con independencia y buen juicio serían electos. Aunque, como más
adelante veremos, las dicultades generadas por las visiones poco democráticas
o por los hábitos del pasado – o ambas situaciones a la vez – volvieron difícil la
vivencia de mayor autonomía entre los órganos del Estado; el comportamiento de
los distintos actores político-institucionales, incluidos los funcionarios de la Corte
Suprema de Justicia, tuvieron en un momento u otro actitudes que causaron
conictos, pese a que al nal las sentencias se cumplieron.
Es evidente que la transparencia no es coherente con la acción práctica de un
gobierno de corte patrimonialista. Pese a presiones de sectores ciudadanos – y,
en ciertos momentos, aun de las embajadas de los Estados Unidos y de otros
países cooperantes – un proyecto de ley que buscaba garantizar el derecho
del ciudadano a obtener información de las instancias del Estado permanecía
en estudio, sin lograr la aprobación de la Asamblea Legislativa. El gobierno
creó una Subsecretaría de Transparencia con el encargo de hacer cumplir a
los funcionarios la responsabilidad de informar de sus actuaciones, y también
respaldar la aprobación del decreto legislativo; dado que ahora sí, desde la
oposición, la derecha tenía interés en la transparencia, se obtuvieron sus votos.
Pese a deciencias a veces notorias en el cumplimiento de sus disposiciones, el
instrumento legal ha signicado un vuelco sustancial en la posibilidad de acceso al
conocimiento del quehacer del Estado; dicho esto sin ignorar las potencialidades
que tienen las innovaciones cibernéticas para facilitar la obtención de esos
objetivos.
No cabe la menor duda de que, en el ámbito político-institucional, la alternancia
es el hecho más relevante desde los acuerdos de paz. No es sólo que por primera
vez quienes habían estado alzados en armas llegaban a tener cargos en el
órgano Ejecutivo, lo que en sí mismo mostraba un avance en la apertura de los
64. La Sala de lo Constitucional es una de las cuatro salas de la Corte Suprema de Justicia; ésta tiene
quince miembros electos por tercios cada tres años. Las decisiones de la Sala de lo Constitucional
requieren al menos cuatro votos. El magistrado que permanecía en ella era visto como cercano por
la derecha empresarial y política, y por ello la elección se volvía decisiva para la posibilidad de una
acción autónoma de tan decisiva instancia. Por varias semanas el acuerdo entre los partidos no llegó a
concretarse y la mencionada Sala había quedado acéfala, y la Corte no tenía presidente.
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
77
espacios políticos (pese a las resistencias que se han mencionado). Se trató de un
cambio radical para el manejo de los intereses de los distintos grupos sociales,
en especial para las elites dominantes que no concebían perder las elecciones,
y menos quedarse sin el control del aparato del Estado; para ellas signicó
orientar el manejo de su poder económico, social y mediático a n de generar
las mejores condiciones de negociación que les fuera posible, ante un gobierno
que consideraban contrario a sus intereses. Pero también generó exigencias de
cambios para los movimientos sociales ligados a la izquierda, acostumbrados a
hacer demandas a gobiernos a los cuales habían estado abiertamente confrontados.
Los cambios no son fáciles, y menos cuando, lejos de nacer de convicciones de los
actores, surgen de imposiciones de las realidades del desarrollo de un proceso que
se ha aceptado como única forma de evitar costos mayores. La más grave muestra
de lo dicho se dio el año 2011. La Sala de lo Constitucional había venido aprobando
diversas sentencias que dejaban sin efecto decisiones legislativas tomadas
durante gobiernos anteriores, algunas de las cuales facilitaban el funcionamiento
nanciero de Casa Presidencial, otras declaraban inconstitucionales elecciones
de segundo grado, etc. Sea cual sea la opinión que se tenga de las sentencias – y
quien esto escribe cuestiona varias de ellas – existe la obligación de cumplirlas
sin mecanismo de apelación
65
. El clímax del conicto llegó cuando parecía
inminente que dicha Sala sentenciaría sobre una demanda de declaración de
inconstitucionalidad de la ley de amnistía sobre los delitos cometidos en la larga
guerra civil; dirigentes de ARENA, potencialmente indiciados en el proceso
judicial sobre el asesinato de los padres jesuitas en 1989 que se llevaba a cabo
en España, buscaron una manera de obstaculizar – si no impedir – las decisiones
de ese tribunal, que requería cuatro votos de sus cinco componentes para tomar
decisiones. Teniendo la convicción de que el magistrado electo antes de 2009 era
persona que podía defender sus intereses, decidieron impulsar un proyecto de
ley exigiendo unanimidad de la Sala de lo Constitucional para sus resoluciones.
En la búsqueda de una vía para lograr su aprobación, procedieron a negociar
con el Presidente Funes, que se sentía afectado por otras decisiones de la Sala,
y llegaron a un acuerdo. Con los votos de los partidos de derecha (ni el FMLN ni
Cambio Democrático apoyaron el proyecto) la Asamblea Legislativa lo convirtió en
decreto, que de inmediato recibió la sentencia del presidente para su publicación.
La Sala de lo Constitucional sentenció la inaplicabilidad de la resolución de la
Asamblea Legislativa, y los tres órganos del Estado se vieron inmersos en un largo
conicto; en éste, curiosamente, el FMLN fue la parte más vociferante contra
los magistrados que componen la instancia judicial. A partir de allí, la discusión
65. No podemos entrar en detalles, pues sería prolongar demasiado este texto. Nos hemos detenido
un poco en este caso porque ejemplica la naturaleza de los conictos. Valga decir que lo que
intentamos expresar es que hay mucha dicultad de acomodarse a la autonomía de los órganos del
Estado, y que algunos preferirían el viejo control desde el Ejecutivo, y para otros la tentación es la
supeditación de los otros órganos a decisiones de la Sala de lo Constitucional. Aprender a caminar
en democracia requiere convicciones democráticas, además de exigir práctica para acomodarla a la
vida cotidiana. Este es el momento que se vive en el país.
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
78
entre titulares de los diferentes órganos del Estado ha sido casi constante, y en no
pocas ocasiones en términos más ofensivos que deliberativos, siguiendo la tónica
de descalicación del otro que lamentablemente suele tener la contraposición
de ideas y de hechos en las que participan dirigentes sociales y partidarios. Pese
a todo, al nal de cuentas todos se han sometido a las sentencias del tribunal
constitucional, aun en los casos en los que se considera que han excedido sus
facultades constitucionales.
Un cambio de actitud de otra instancia del Estado que vale la pena resaltar es la
de la Fiscalía General de la República. Existía la convicción de que era necesario
hacerla pasar de una entidad controlada a partir de los criterios del grupo de
poder, a una que cumpliera su función como institución pública al servicio de
la justicia; se eligió un nuevo scal con esa expectativa, aunque después de
tres años de gestión hubo más declaraciones que realidades, y tristemente ha
terminado en la cárcel acusado de haber utilizado su cargo para enriquecerse a
través de favores a empresarios y a políticos. Un nuevo scal elegido en 2016 ha
comenzado dando algunas muestras de caminar en el sendero adecuado, pero
la experiencia exige que se tenga una opinión con reservas. Su actuación ha
permitido convertir al año 2016, como dicen los medios de prensa, en el año del
“destape de la corrupción”, en lo que la Sección de Probidad de la Corte Suprema
de Justicia tiene importante participación.
En síntesis, el país ha transitado en un camino de institucionalización democrática
más intenso, fruto en cierta medida de la dinámica que se abrió al cambiar las
armas por la competencia electoral para denir la conducción del país; como se
ha dicho, era una institucionalidad que no terminaba – y no termina – de librarse
de las viejas realidades de decisiones con control desde la presidencia, estuviera
ésta en manos militares o en manos civiles. La alternancia abrió una amplia vía
para nuevos pasos en la consolidación de la democracia, con las características
dialécticas que son intrínsecas a un proceso como éste. Y con una oposición que
no terminó de aceptar el derecho de la izquierda de gobernar al país, y menos
de ser oposición en una estructura democrática; y un partido de gobierno que no
ha logrado transformarse adecuadamente para asumir su papel en el desarrollo
económico, social y político del país que ahora debe conducir. Y la llamada
sociedad civil, en muchos casos insiste en utilizar los espacios adquiridos más para
hacer “anti-política” que para hacer avanzar la institucionalidad democrática.
La alternancia y la política económica
En los capítulos anteriores se mencionó cómo no se lograron las apuestas
estratégicas fundamentales del modelo aplicado desde 1989. El equipo que
acompañaría a Funes en su gobierno tenía la convicción de que habría que hacer
cambios fundamentales en las políticas económicas, acrecentando la presencia
del Estado en la dinamización de la economía sin alterar el sistema de libre
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
79
empresa imperante. Si ya el gobierno del Presidente Saca careció de una visión
estratégica para reactivar la economía, y se había reducido a cambios de cierta
importancia pero absolutamente insucientes, ahora era necesario impulsar un
proyecto más integral que se centrara en la producción y permitiera una más
dinámica generación de empleo.
Sin embargo, al terminar el período, no era posible concluir que la tarea se había
hecho. No quiere decir que no se hicieron esfuerzos en áreas especícas, en las
que cambios de importancia han tenido resultados positivos. La misma naturaleza
del gobierno, una alianza de sectores con visiones muchas veces encontradas,
dicultaba la tarea. La expectativa de la población sobre rápidas respuestas a
sus carencias ahora que la izquierda estaba en el poder creaba presiones sobre
el actuar gubernamental. Las serias dicultades scales encontradas, aunadas
a la larga tendencia al crecimiento lento de la economía, agravada por la Gran
Recesión, y las consecuencias de la falta de política monetaria a partir de la
dolarización (que genera maneras de comportamiento en las acciones económicas
del gobierno de las que no se hicieron cargo los dos gobiernos anteriores) impulsó
a centrarse más en temas coyunturales que en las exigencias de entrar a visiones
estructurales. La dependencia de votos de partidos de derecha, habituados a
darle “gobernabilidad” a quien sea que gobierne, creaba obstáculos para obtener
la aprobación legislativa a proyectos necesarios, dada la cerrada oposición de
ARENA a toda iniciativa del Órgano Ejecutivo. La dicultad de encontrar en las
gremiales empresariales una contraparte institucional abierta a entrar a fondo
en el cambio de modelo, y el carácter de interlocutor privilegiado que se le dio
al sector propietario de las actividades no transables – en buena medida por
la presión de los Estados Unidos, dadas las contribuciones del Asocio para el
Crecimiento – generó espacios poco adecuados para discusiones serias sobre los
problemas fundamentales del crecimiento económico. Es decir, ni los espacios
existieron, ni los esfuerzo por crearlos se hicieron en la forma requerida, ni
se llegó a tener un plan de gobierno que se convirtiera en el norte y guía del
equipo gobernante, pese a tener un documento elaborado con mucha seriedad
académica.
La primera tarea que asumió el gobierno fue intentar paliar los efectos que sobre
la vida de los ciudadanos más pobres tenía en ese momento la crisis económica de
los Estados Unidos: descenso de nuestras exportaciones y de las remesas familiares
que causaron una caída del PIB, además de que la reducción de estas últimas
afectaba directamente la capacidad de compra de sus receptores. Las políticas de
subsidios a los pobres que inició el gobierno anterior se revisaron, y se renovaron,
cambiando conceptos y ampliando la naturaleza de las ayudas. En algunos casos
el subsidio estaba ligado a la apertura de espacios productivos de la micro y la
pequeña empresa, como fue el caso de la entrega de uniformes escolares. Se hizo
efectiva la gratuidad de los servicios médicos en los centros públicos de atención,
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
80
a la vez que se inició una ambiciosa reforma del sistema estatal de salud
66
. Se
estableció un programa temporal de ocupación para los jóvenes de comunidades
en situación de pobreza extrema. Estas acciones gubernamentales encontraron
sus límites en la difícil situación de las nanzas públicas que se señaló en el
acápite 4.1, a la vez que cargó con nuevas responsabilidades a un instrumento
en situación precaria. Las respuestas que se dieron para obtener recursos fueron
reformas puntuales, sin visión estructural, con un criterio – como hemos dicho –
que privilegia los problemas de caja sobre una visión con objetivos de mediano
plazo, con todo que los primeros no pueden soslayarse.
Un cambio básico en la política económica fue la transformación de la asistencia a
las microempresas y a las pequeñas empresas; los gobiernos de ARENA la concebían
más como parte de la política social, como un paliativo temporal mientras llegaba
el rápido crecimiento con alta generación de empleo por el que habían apostado
al inicio. Se tomó en consideración la incapacidad para incrementar empleos en
una economía con marcada tendencia al bajo crecimiento, además de los efectos
de la decreciente necesidad de mano de obra por cada unidad producida debido
a los avances tecnológicos; y, además se buscó aprovechar las potencialidades
de incorporarse al tejido productivo del país que algunas actividades de estos
sectores podían tener. La Comisión Nacional para la Micro y la Pequeña Empresa
(CONAMYPE) comenzó a actuar con una visión más productiva, y a partir de
ella impulsar los efectos sociales deseados. Se contó con la participación de
universidades y organismos de la sociedad civil en centros de atención que han
producido avances efectos positivos pese a las dicultades económicas. La nueva
visión se plasmó en una ley en 2010; sin embargo, no es posible armar que se
haya incorporado dentro de una visión estructurada de desarrollo económico y
social.
Siguiendo la línea de hacer políticas sectoriales, que de alguna manera había
comenzado en el gobierno de Saca, se establecieron conversaciones con la
Asociación Salvadoreña de Industriales (ASI) para elaborar conjuntamente
una política industrial; el documento concertado señalaba producciones con
potencialidad de crecimiento, más allá de la manufactura por sub-contrato que es
dominante en el sector, y con posibilidades de exportación tanto a Centroamérica
como a terceros países. Terminada la política
67
se procedió a iniciar su ejecución;
hay que reconocer que la permanencia de un conjunto de disposiciones legales
e institucionales que no se han alterado, además de la falta de deniciones para
contrarrestar la tendencia a la prioridad de los no transables y de la maquila,
dicultan la obtención de resultados superiores a los logrados, aunque éstos no
son deleznables.
66. La reforma ha recibido reconocimientos de las instituciones internacionales del sector. Con
realismo se debe reconocer que ha disminuido las carencias que existían al asumir el gobierno en
2009, sin haber logrado eliminarlas. Esto ha sido utilizado por la oposición de derecha y por los
sindicatos del sector de salud para hacer críticas acerbas a la reforma.
67. El gobierno del Presidente Sánchez Cerén la revisó, y le dio más amplitud, convirtiéndola en
Política de Transformación Productiva.
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
81
A la par de esto, se continuó con la negociación de acuerdos comerciales, en
especial el Acuerdo de Asociación de América Central con la Unión Europea. Es
lamentable que una vez más se desperdician las ventajas obtenidas, dada las
dicultades de la empresa productiva salvadoreña para responder a la demanda
de nuevos mercados, más allá de los Estados Unidos y Centroamérica
68
. Como
ha sido habitual, quien más ha utilizado la parte comercial del Acuerdo es la
agroindustria azucarera.
En el área agrícola se descartó totalmente la idea de que el país debía abandonar
la agricultura, como había comenzado a hacer el gobierno anterior. Se partió por
racionalizar y transparentar la entrega de los subsidios a los pequeños productores
de granos básicos, consistentes en la entrega de “paquetes agrícolas” conteniendo
semilla mejorada y abono. Distribuido anteriormente a través de partidos de
gobierno y sus aliados, se realizó un censo de productores que se incorporó a
programas electrónicos, haciendo la entrega bajo estricto control de identicación
del cultivador registrado. El sistema garantizó la utilización del subsidio para la
producción, lo que hizo que ésta aumentara. Fue acompañado por un programa
de agricultura familiar que busca integrar a la producción agrícola a familias en
situación de pobreza a manera de satisfacer sus propias necesidades y a tener
excedentes cuando existen las condiciones. Parecería que hay una carencia
notable: una política más agresiva frente a las cooperativas de la reforma agraria,
que poseen parte de las mejores tierras en forma comunal, las que habían sufrido
una política de eliminación progresiva de parte de los gobiernos de ARENA; sus
posibilidades de agro-industrialización no se han explotado debidamente, ni se
han hecho los esfuerzos para impulsar una mayor capacidad de administración de
las unidades. Hay avances paradigmáticos, muy puntuales, que no responden a
una política estructurada en esta dirección.
El turismo recibió también un fuerte impulso. Si en el gobierno anterior el centro
de los estímulos scales fue la gran empresa turística, ahora lo fue el pequeño
empresario a través de respaldo técnico del gobierno, así como de la promoción
de los destinos turísticos. Ha habido logros importantes, tanto en la utilización
interna de estos servicios, como en la captación de turismo externo, pero aún
lejos de la potencialidad que tiene este sector, según el mismo ministro de la
cartera respectiva.
En el área de las obras públicas conviene resaltar la labor del ministerio. Si bien
está sujeta a discusión la prioridad de ciertas grandes obras para el transporte
de vehículos privados, es notoria su actividad en la construcción de protecciones
a zonas en peligro por razones geológicas o climáticas, o en el mejoramiento de
carreteras principales y secundarias. Y se ha ganado la opinión generalizada de
haber combatido con éxito la tradicional corrupción de dicha cartera.
No es ésta una lista exhaustiva, sino ejemplos de lo realizado con la intención de
68. Esto ya lo señalaba FUSADES al elaborar la propuesta de estrategia de desarrollo para el período
del Presidente Saca (FUSADES [2003].
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
82
moverse en otra dirección que la que se tenía en el pasado. Se han señalado arriba
los obstáculos que a mi juicio han impedido cambiar sustancialmente el modelo.
El conjunto de leyes e instituciones seguían, y siguen, sin cambios fundamentales.
Se da estímulos scales a los mismos giros productivos que en el pasado, sin hacer
un análisis del costo benecio de ellos. Se sigue conversando primordialmente
con quienes tienen sus principales intereses en los no transables, que – como
decía Vidal en las citas que hemos hecho antes – ya era un serio problema veinte
años atrás. La economía sigue teniendo una tendencia al bajo crecimiento, pese
a los esfuerzos realizados, que se han mostrado muy limitados en sus efectos, y
poco integrados en una visión estructural. En 2016 la economía creció un 2,5%,
según el Banco Central, el crecimiento más alto en casi una década; los impulsos
son el consumo y el crecimiento de las remesas familiares, y los desequilibrios de
la balanza comercial continúan siendo muy altos, indicando que se está lejos de
superar los problemas centrales. Y, como veremos más adelante, las dicultades
scales parecen haber llegado a una situación en la que las soluciones de caja,
de visión de corto plazo, son más insucientes que nunca. Todo dentro de las
rigideces – difícilmente superables – de una economía dolarizada.
La crisis de seguridad
Al asumir el gobierno del Presidente Mauricio Funes, en el año 2009, la seguridad
pública estaba viviendo un período de auge de los delitos de asesinatos y
extorsiones. El país se contaba entre los más violentos del mundo, rondando los
60 asesinatos por cien mil habitantes cada año, seis veces lo que la Organización
Mundial de la Salud considera una “epidemia”. La política de “mano dura” del
Presidente Flores, o la de “súper mano dura” de su sucesor, no habían revertido
la criminalidad rampante; según las autoridades de seguridad pública, las
pandillas llamadas “maras” tenían la responsabilidad de la mayoría de los hechos
delictivos. Tampoco las acciones de prevención del Consejo de Seguridad Pública,
creado por el Presidente Calderón Sol, habían dado resultado. El gobierno del
FMLN entregó la conducción del ministerio de Justicia y Seguridad Pública a uno
de sus principales dirigentes. Si al inicio pareció continuarse con las políticas
del pasado, la falta de resultados fue respondida con la búsqueda de nuevas
formas de acción frente al dramático problema del país. Se sustituyó al titular
de la cartera por el ministro de Defensa; éste, siendo un coronel del ejército en
condición de retiro, había respaldado la candidatura del Presidente Funes, y al
nombrarlo en el gabinete había sido regresado al servicio activo, y ascendido a
General. La visión de la nueva conducción fue la búsqueda de una tregua entre
las dos principales pandillas del país, para reducir los asesinatos que se cometían
en sus rencillas; esto, da la impresión
69
, se veía como parte de un escenario en el
69. La “tregua” se inició en el primer trimestre de 2012, poco antes de mi retiro del gobierno. Debo
decir que en ningún momento se nos trasladó que era una política del gobierno, sino más bien una
acción de las pandillas que el gobierno había “facilitado”. Sin embargo, todo parece indicar que
fue una iniciativa surgida del entorno personal del ministro, respaldada por el Presidente Funes.
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
83
que se podía pasar a enfrentar los problemas de la extorsión
70
, y los asesinatos de
personas que se niegan o no pueden pagar las cuotas exigidas por los “mareros”, o
que son víctimas por otras causas. Evidentemente, eso supuso privilegios diversos
para los dirigentes de esas organizaciones criminales que guardaban prisión. Los
asesinatos descendieron bruscamente, a menos de la mitad, dando un respiro a
la población.
Sin embargo, el mal manejo de la información sobre la política que se ejecutaba
terminó siendo el peor enemigo de la estrategia, si es que había alguna que fuera
coherente. El ministro negaba que hubiera hecho acuerdos con los dirigentes
pandilleros prisioneros para permitirles la relación con sus cuadros presentes en
los territorios, así como que se les hubiera dado ventajas que no les correspondían
de acuerdo a la ley. Alegaba que la tregua era entre pandillas y que el gobierno
no había participado. A pesar de ello, se atribuía como éxito de su cartera
la reducción de los asesinatos. Al nal, teniendo que salir del ministerio por
resolución de la Sala de lo Constitucional, lo hizo en pleno cuestionamiento de
la estrategia, y con indicios de que las pandillas habían aprovechado la situación
para aumentar su presencia en diversos territorios.
El gobierno de Sánchez Cerén entregó el ministerio a otro miembro de la dirección
de su partido. El 29 de septiembre de 2014 inició labores el Consejo Nacional de
Seguridad Ciudadana y Convivencia, con representación de partidos políticos, de
la academia, de los concejos municipales, y de la sociedad civil, entre éstos
distinguidos empresarios. Como resultado, se diseñó un plan llamado El Salvador
Seguro que combina una alta dosis de acción punitiva frente al accionar de las
“maras”, con acciones preventivas a llevarse a cabo en conjunto con autoridades
locales y con los ciudadanos de las comunidades escogidas. La “tregua” llegaba
a su n. Un aumento considerable de la violencia se dio de inmediato, así como
enfrentamientos armados entre pandilleros y miembros de la policía nacional y
elementos del ejército que los respaldan. La cifra de muertos diarios ascendió
más allá de la veintena, llevando al país a la cifra de más de 100 asesinatos por
100.000 habitantes en 2015. Si bien la cifra ha registrado una notable reducción,
la visión de los ciudadanos está dominada por una sensación de inseguridad y
por la capacidad de los delincuentes para ejercer algún nivel de dominio sobre
territorios determinados; para las autoridades de seguridad, la violencia que
realizan contra los cuerpos de seguridad es una reacción a las pérdidas de control
que están teniendo, dados los avances realizados en la reducción de la actividad
criminal.
70. La extorsión, llamada “renta” en la jerga pandilleril, es una fuente primordial de ingresos para
las pandillas. Toma diversas formas. Para forzar el pago, el recurso es la amenaza de la violencia,
que en muchos casos se realiza. El asesinato es también una forma de eliminar a quienes se resisten
a su presencia en las comunidades, y en no pocos casos a aquellos que no están dispuestos a
incorporarse.
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
84
La complejidad de este problema no ha recibido la atención adecuada de parte
de quienes deberían aportar propuestas realizables. Contra una solución de
corto plazo complotan la falta de tejido social de gran parte de la población,
la marginación – en no pocos casos extrema – de amplios grupos de población,
la falta de oportunidades para obtener ingresos pecuniarios en la vida legal, y
el carácter mismo de la organización pandilleril; mientras tanto, la población,
por razones de pura supervivencia, exige soluciones casi inmediatas. Y, por
supuesto, un problema fruto de años de evolución, termina siendo percibido
como responsabilidad exclusiva del gobierno de turno, lo que genera reacciones
de los dirigentes del Estado a favor de acciones “efectistas”, que no siempre son
las más convenientes para encontrar el camino de solución. Y para la oposición es
un anco de ataque al gobierno, dirigido muchas veces por las mismas personas
que condujeron las políticas fracasadas anteriores, sin explicar qué se hizo mal, y
que se dejó de hacer, para que el problema creciera como lo ha hecho.
El segundo gobierno del FMLN y la crisis scal
En las elecciones de 2014 el FMLN ganó de nuevo la presidencia de la República.
En la primera vuelta obtuvo el primer lugar por amplia mayoría, con ARENA como
segundo; en el tercer lugar llegó el expresidente Saca, expulsado de este partido
en 2009, con mucho menos porcentaje de votación que el que se le auguraba, pero
suciente para obligar a una segunda vuelta. En ésta, un esfuerzo coordinado de
la derecha empresarial y el partido ARENA hizo peligrar el triunfo de la llamada
izquierda; sólo 6.000 votos separaron a Salvador Sánchez Cerén del candidato de
la derecha, Norman Quijano. Con una personalidad con menos cualidades para
presentarse mediáticamente que la que tenían sus dos inmediatos antecesores,
también partía de un triunfo muy precario y con la responsabilidad de enfrentar
circunstancias más problemáticas que las que Funes había encontrado. Con todo,
éste sí iba a ser un gobierno conducido plenamente por el FMLN, aunque en
busca de un mayor respaldo a su gestión incorporara algunos altos funcionarios
provenientes de otros sectores.
El plan de gobierno que se ofreció a la población presentó como objetivos
centrales lograr un país educado, productivo y seguro. Tres ejes que representan
temas problemáticos, que tradicionalmente no han encontrado respuesta. En la
práctica, la acción del gobierno se enmarcó en una línea básica de continuidad
con la del gobierno anterior, con variaciones más marcadas en el área de la
seguridad pública.
La economía ha aumentado su tasa de crecimiento, como se mencionó en el
acápite anterior. Sin embargo, los problemas estructurales que impiden un
aumento más elevado de la actividad económica, con sostenibilidad, no han sido
abordados. Pese a ese logro, la precaria situación de las nanzas públicas pareció
llegar a límites en los que la inveterada actitud de buscar paliativos en medidas
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
85
de emergencia no lograba, ni siquiera, tirar hacia adelante el problema. Además,
la discusión sobre el tema scal – sus dicultades y sus posibles soluciones –
ha mostrado que existe poca disposición para asumirlo con la seriedad y la
responsabilidad necesarias, tanto de parte de las dirigencias políticas, como
también de los llamados tanques de pensamiento y las gremiales empresariales.
Y las condiciones se volvieron más difíciles a partir de procesos en la Sala de
lo Constitucional que primero pospusieron, y luego eliminaron, medidas de
emergencia para evitar caer en impago.
Las estimaciones de ingresos scales para 2016 fueron superiores a la recaudación
obtenida, pese al aumento de la tasa de crecimiento. Mientras tanto los gastos
del Estado siguieron al alza. Desde el principio del año se preveía la posibilidad
de que el gobierno central no iba a poder cubrir sus compromisos, y que en el
último trimestre del año la situación podía volverse muy crítica. La utilización
de letras del tesoro del Gobierno de El Salvador (letes)
71
crecía con una
tendencia peligrosa. El año anterior, el gobierno central había encontrado un
serio obstáculo para sanear su cartera de letes y obtener recursos para nanciar
el presupuesto. Con ese objetivo, el 23 de marzo del 2015 la Asamblea había
aprobado la emisión de bonos por 900 millones de dólares, a ser vendidos en
el mercado internacional; el partido ARENA votó en contra de la iniciativa del
gobierno. La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia decidió
suspender la emisión por demanda de un ciudadano sobre supuestas violaciones
a las regulaciones constitucionales en el proceso de aprobación; la sentencia
declarando inconstitucional el decreto llegó hasta el 13 de julio de 2016, después
de tensiones entre los órganos del Estado, y ásperas discusiones entre los partidos
con representación legislativa.
En febrero de 2016 tres de los países que prestan más cooperación a El Salvador –
Alemania, España y Estados Unidos – y el Ministerio de Hacienda, presentaron un
informe sobre la situación scal del país; éste había sido elaborado por el Instituto
Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI), a petición de la cooperación
española, y lleva como título una frase muy sugerente: El Salvador: en la
búsqueda de un acuerdo nacional de sostenibilidad scal. Se trataba de impulsar
la concertación entre los actores políticos, y entre éstos y los dirigentes sociales,
para encontrar salidas racionales y concertadas a un problema que estaba siendo
tratado de manera muy poco adecuada.
71. Según la norma constitucional el endeudamiento soberano del Estado requiere de una votación de
al menos los dos tercios de los diputados electos (64) para ser aprobados en la Asamblea Legislativa.
Sin embargo, la misma norma primaria permite que el Órgano Ejecutivo adquiera deuda de corto
plazo para suplir desequilibrios temporales de caja, a través de certicados – letras del tesoro del
gobierno de El Salvador, llamadas letes – con plazos de redención no mayores de un año, y hasta un
límite que señala la ley del presupuesto (en este momento es el 40% de los ingresos estimados). Ha
sido un hábito que al acercarse al techo de endeudamiento, las letes sean canceladas a través de
endeudamiento de largo plazo; esto a pesar de que parecería que contradice el carácter transitorio
del desequilibrio, señalado por la Constitución como condición para su emisión.
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
86
Por supuesto que las instituciones nancieras internacionales ya estaban
actuando sobre el tema. Tenían clara consciencia de que no se trataba de buscar
medidas paliativas, sino de tomar decisiones que, a la vez que tuvieran efectos
inmediatos sobre los problemas de liquidez, ayudaran a reducir las tendencias
estructurales que ya hemos mencionado. Es evidente que sus propuestas parten
de sus particulares puntos de vista.
En el estudio de INCEFI se arma claramente cual es una de las causas principales
– claramente no la única – de las condiciones decitarias en las que funcionan las
nanzas del gobierno: “Es pertinente recordar que la situación scal salvadoreña
es sui generis, en el sentido de que gran parte del problema scal surgió a partir
de la decisión de las autoridades públicas de absorber parcialmente el costo de
la reforma previsional del pasado, y que a la fecha provoca el problema principal
de la ejecución scal del país (aun cuando existen algunos gastos vinculados con
subsidios que pueden ser optimizados)” (ICEFI [2015], p .19). Desde algún tiempo
atrás, el Ministerio de Hacienda, con la cooperación del Banco Interamericano de
Desarrollo, estaba trabajando en un estudio de reforma al sistema de pensiones a
n de aliviar la carga scal que éste representa. Las conclusiones recomiendan el
tránsito hacia un sistema mixto: una parte de reparto hasta un determinado nivel
de ingresos del cotizante, combinada con otra de ahorro privado para la parte
que excede este monto, cuando ello ocurre. Eso permitiría al Estado no seguir en
el ciclo de endeudamiento a través del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales,
que además se está acercado al porcentaje máximo sobre los fondos de pensiones
que la ley permite.
Si con el empréstito se tuvo el obstáculo de la sentencia judicial, esta posibilidad
de reforma se encontró con la resistencia de todos los partidos de la derecha, y
con una campaña estridente de las gremiales de la empresa privada que la tildaron
de ser “el robo del siglo”. A lo que debe agregarse la poca habilidad del Órgano
Ejecutivo para explicar y defender una reforma que se supone tiene una sólida
base técnica, y un sustento de visión político-institucional. El proceso de reforma
ha sido olvidado
72
, y el manejo de las cargas scales del sistema previsional sigue
presentándose como ese factor de riesgo para la estabilidad scal que muchos
hemos señalado por años, y que nos recuerda ICEFI en su estudio.
La segunda mitad del año 2016 ha estado cargada del tema de las nanzas públicas.
En septiembre el Gobierno Central cumplió con la obligación constitucional de
presentar su propuesta de presupuesto a la Asamblea Legislativa. Simultáneamente,
el ministerio de Hacienda dio muestras clara de no tener los fondos para responder
a sus compromisos nancieros. Atrasos en los pagos a proveedores, posposición
de transferencias señaladas en las leyes, dicultades para redimir certicados
72. Si no se reforma el sistema de pensiones, el porcentaje de endeudamiento del Fideicomiso de
Obligaciones Previsionales con respecto al monto de los fondos de los cotizantes en posesión de las
AFP superará el 45% a mediados de año, por lo cual esta forma de pago de las pensiones se habrá
agotado.
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
87
de deuda vencidos. Una situación de “emergencia scal” fue declarada por el
Presidente de la República sin explicar cómo iba a enfrentarla, y sin asidero legal
para acciones fuera de los cauces normales señalados por la ley. La reacción de
las calicadoras de riesgo fue la degradación de la calicación de El Salvador a
un rango que diculta el acceso a los recursos externos.
El debate público ha sido en una tónica en la que la búsqueda de soluciones
no ha sido el norte de los participantes. La oposición partidaria ha mantenido
una actitud negativa frente a la situación, sin asumir la responsabilidad que
signica que en la Asamblea Legislativa tenga la llave para paralizar o movilizar
propuestas de solución. La crisis la atribuye al gasto dispendioso del gobierno y
a la presentación de presupuestos mentirosos, elaborados a partir de supuestos
que minimizan los gastos y aumentan articialmente los ingresos; además,
pide reducir los gastos del Estado a la vez que exige aumentar prestaciones y
responsabilidades, y simultáneamente anuncia que no se aprobarán ni nuevos
impuestos ni créditos externos ni votará por reformas que tienden a combatir la
evasión scal. Y el gobierno, por su parte, con poca claridad en el discurso con el
que intenta justicar sus propuestas.
El FMI ha intervenido con mucha intensidad buscando condiciones de diálogo,
y ha llegado a elaborar un conjunto de propuestas para enfrentar el problema:
reducir en 1,5% del PIB los gastos del gobierno central, y aumentar en 1,5% los
ingresos. Lo primero con medidas de austeridad tradicionales; lo segundo con
una serie de reformas impositivas: el incremento de 2% al IVA, el aumento de
la tasa marginal de tributación para las más altas rentas, la aprobación de un
impuesto a la propiedad, la revisión de los estímulos scales a determinadas
actividades productoras de bienes y servicios
73
. Considerando la regresividad del
IVA, recomienda tomar medidas para atender la situación de los más vulnerables.
Todo esto en el marco de un acuerdo entre las distintas instancias partidarias que
permitiera la suscripción de un acuerdo scal.
El diálogo entre partidos comenzó de una manera muy sui generis. Son los dos
partidos mayoritarios los que se reúnen, teóricamente con la colaboración de los
otros tres institutos políticos con representación legislativa. El primer fruto fue
una Ley de Responsabilidad Fiscal para la Sostenibilidad Social, en la que, entre
otras disposiciones, se establece: la obligación de reducir el endeudamiento del
Estado en un mínimo del uno por ciento anual hasta llegar a 35% (excluyendo
la deuda que origina el sistema de pensiones, dice la ley); se exige un balance
primario positivo, o al menos totalmente equilibrado, y se determinan plazos para
la ejecución de las medidas para reducir el décit scal; se establece el criterio
de elaborar los presupuestos con visión trianual, aunque el correspondiente a
73. Algunas de la propuesta coinciden con las que se estaban discutiendo entre la oposición y el
Ministro de Hacienda del presidente Saca al inicio de su período. El aumento del IVA no se había
contemplado entonces. Véase acápite 4.1.
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
88
cada año requerirá aprobación individual de acuerdo a la Constitución Política;
se acuerda un aumento de la carga impositiva hasta el 17% del PIB. Sin embargo,
los instrumentos concretos para lograr esos objetivos no han recibido el espacio
de discusión que requieren.
La situación al terminar el 2016 es de suma gravedad. El entrampamiento del
diálogo entre los dos grandes partidos no ha permitido aprobar el presupuesto del
año 2017. Y de nuevo, la actitud de las dos partes no parece ser la más propicia
para avanzar en acuerdos. Paralelamente el Ejecutivo ha tomado decisiones que
han caldeado las relaciones con el sector privado, al aprobar aumentos a los
salarios mínimos que habían sido rechazados por las gremiales.
La discusión del tema scal parece mostrar con meridiana claridad la poca
disposición que los actores políticos y sociales tienen para llegar a acuerdos a
partir de posiciones diversas. Más que diferir en propuestas lo que se hace es
rechazar todo lo que venga del interlocutor, imposibilitando el diálogo. Y no pocas
veces contradiciendo las mismas visiones políticas que proclaman defender. Una
buena dosis de populismo ha dominado, en consonancia con las tendencias que en
este momento se dan en muchos de los países más importantes.
Las exigencias de una realidad transformada
A lo largo de este trabajo se ha mencionado repetidas veces que la toma de
medidas para corregir el rumbo del país se han ido posponiendo, buscando tirar
hacia adelante los problemas, cuando no se han buscado medidas más mediáticas
que efectivas para enfrentarlos. Paliar los síntomas sin combatir la enfermedad
no ha sido una manera efectiva para evitar que la situación se agravara. Las
sociedades no son estáticas; y la salvadoreña ha evolucionado a partir de
dinámicas positivas y negativas. Ha sufrido transformaciones muy fuertes, a partir
de cambios políticos, de alteraciones frecuentes de la estructura de la propiedad,
de cambios bruscos en las relaciones familiares y en la estructura demográca
del país, etc. La dialéctica en la que se desarrollan estas transformaciones no ha
sido adecuadamente asumida por los actores políticos y sociales, y tampoco ha
contado con el debido aporte de la academia. La poca presencia de una visión de
proceso para aprehender la génesis de la situación ha llevado a asumir visiones
inmediatistas, en las que las cifras del presente son asumidas como “el problema”,
sin enfocarse en las causas.
En estas líneas nales se intenta hacer un ejercicio de ubicar las características
relevantes de algunos de los aspectos de la vida nacional, y se señalarán los retos
que representan.
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
89
Lo político-institucional
De los elementos históricos que se han presentado anteriormente se puede
concluir que, a juicio de quien esto escribe, la institucionalización de la
democracia ha dado pasos innegables en el país. Los resultados electorales han
sido respetados, los partidos políticos han actuado sin riesgos de ser perseguidos
por sus opiniones, los ciudadanos han gozado de libertad para expresar sus ideas
y para manifestarse. Como se ha mencionado, la alternancia acaecida en 2009
signicó un momento de ruptura de las trabas que para el avance de ese proceso
representaba la presencia de una forma patrimonialista de gobernar; si bien
quien gobernaba gozaba del respaldo de la ciudadanía en las urnas, la forma que
tomaba el manejo del aparato del Estado no permitía la autonomía que requieren
sus órganos para funcionar en democracia. Las reglas de juego se transformaban
a partir de un hecho no conocido desde los Acuerdos de Paz: El control y la
manipulación de los tres órganos del Estado por ARENA (y los sectores sociales
que son sus patrocinadores), con la cooperación negociada de otros partidos,
parecía llegar a su n; para aquellos que asumen la creencia en la democracia
se generaba una oportunidad histórica que no debía desaprovecharse (Dada H.
[2015b]).
Como se ha dicho, los cambios requieren un proceso de adaptación de las
instituciones, pero sobre todo de las personas encargadas de conducirlas. Los
espacios de autonomía requieren responsabilidad en el ejercicio de los cargos, a
la vez que aceptación de las inevitables divergencias que se pueden encontrar
cuando se respeta la libertad de decisión. Más aún cuando el ambiente en que
esto sucede está marcado más por la descalicación del que piensa diferente, en
momentos en los que, lo que se necesita es una confrontación de ideas y visiones
– aceptando la legitimidad de las diferencias – a partir de la cual se puedan
encontrar compromisos.
No es discutible que la recién estrenada autonomía de los órganos estatales
tuvo consecuencias positivas en la vivencia del estado de derecho; además de la
contribución a la institucionalidad democrática, que en sí misma representa la
ruptura con el sometimiento tradicional, varias de sus resoluciones representan
avances efectivos. A su vez, generó, como se vio antes, conictos entre los
órganos del Estado, o con actores institucionales especícos (políticos y sociales)
que, como es normal, trascendieron a los espacios públicos; varias sentencias
de la Sala de lo Constitucional provocaron reacciones de aquellos que percibían
que afectaban a sus intereses o sus atribuciones. Así mismo, surgieron críticas
de quienes consideran que en varios casos carecen del sustento necesario para
justicarlas, o que con ellas se han trascendido los límites de la interpretación
constitucional al invadir funciones de otras instancias; en ocasiones parecen haber
violentado el pacto político expresado en el texto constitucional, sin respetar los
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
90
canales que la misma Constitución Política señala para su reforma
74
.
Si bien las discrepancias han llevado a algunos a utilizar un tono exacerbado
para expresarlas, y en más de un caso se han buscado atajos para dejarlas sin
efecto, no es aceptable la armación de que discrepar con las sentencias de la
Sala de lo Constitucional es reejo del peligro en que está la institucionalidad
democrática y el Estado de derecho; con renuencia o por coincidencia con ellas,
han sido acatadas, aceptando el carácter de última instancia de dicho tribunal.
Las discrepancias no han obstaculizado el cumplimiento de las sentencias.
Este proceso nos muestra claramente las carencias que aún tenemos en la
vivencia de la democracia, que surgen tanto de la debilidad institucional todavía
existente como de la dicultad de aceptar la legitimidad de las diferencias de
opiniones e intereses, olvidando que la existencia de éstas es la que requiere de
la democracia como el mejor método para procesarlas. La democracia demanda
deliberación, discusión seria, y realmente política, de lo que es tan debatible como
el grado de colaboración a la democratización que las sentencias constitucionales
puedan proporcionar; deliberación que debe implicar la expresión de ideas y
de conceptos, de análisis fundamentado sobre los alcances de lo aprobado y
de la escuela de interpretación utilizada, de las visiones de cómo se construye
democracia que tienen las distintas partes, etc.
La apertura de juicios contra la corrupción es también un factor positivo en
nuestro tránsito hacia una democracia en la que las autoridades actúen con mayor
transparencia y probidad. Sin antecedentes relevantes, las acciones del Órgano
Judicial y del Ministerio Público han sacado a luz una realidad de nuestra vida en
sociedad. No se trata sólo de funcionarios que aprovechan para su propio benecio
los fondos del Estado, sino que en diversos casos aparece la acusación de recibir
fondos privados para favorecer a personas del sector privado, o empresarios que
utilizaron su función pública para acrecentar su acumulación de riqueza. La ley
de Información Pública se ha revelado como un instrumento ecaz.
La relación entre los distintos órganos del Estado se encuentra en una situación de
transitoriedad. El FMLN, durante sus dos gobiernos, no ha obtenido una mayoría
absoluta en la Asamblea Legislativa (43 de 84 diputados); la aprobación de sus
propuestas ha dependido del respaldo de partidos menores que se proclaman de
derecha, que en el pasado jugaban ese mismo papel en apoyo de los gobiernos
de ARENA
75
. La propuesta de reforma al sistema de pensiones mostró las primeras
señales de debilidad en los compromisos, y poco a poco el gobierno central ha
visto reducidas sus posibilidades de hacer avanzar sus proyectos. La situación se
ha vuelto precaria si se combina la carencia de mayoría calicada para aprobar
créditos por la negativa de ARENA, con la imposibilidad de obtener mayoría
74. En diversas ocasiones he abordado este aspecto de nuestra realidad, tanto en exposiciones
orales como en algunos escritos. Una síntesis de mi pensamiento está en un artículo publicado en
dos partes por el periódico digital elfaro.net (Dada H. [2015b]).
75. Estos partidos justican su comportamiento en lo que llaman “la necesidad de garantizar
gobernabilidad”.
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
91
absoluta para la aprobación del presupuesto de 2017 por la renuencia de los
partidos de derecha antes aliados. Esta precariedad parece presagiar obstáculos
serios a la posibilidad de encontrar una salida a los problemas de liquidez y a la
aprobación de una reforma integral de las nanzas públicas, y mucho más para
hacer cambios en el modelo económico imperante.
Más allá de lo dicho, los retos que hay que superar son más profundos que los
señalados. La consolidación de la institucionalidad democrática requiere que se
resuelvan aspectos fundamentales de la concepción y de la práctica de la vida
en democracia. Muchos de los problemas y los retos no son exclusivos de la
situación salvadoreña, sino que se presentan aun en países con larga tradición
democrática. A continuación intento mostrar algunos de ellos.
Desde las elecciones de 1994, la competencia partidaria ha estado centrada en dos
grandes partidos que no nacieron para construir democracia. ARENA se creó con
la promesa de restituir el autoritarismo militar-oligárquico, aunque proclamara
adhesión a los principios de la democracia; su conversión en la expresión de
una derecha empresarial neoliberal no fue acompañada de una transformación
de su pensamiento y de su acción en lo que respecta a la institucionalidad
democrática. El control de todos los órganos del Estado, y la posibilidad de utilizar
patrimonialmente el aparato gubernamental, han dominado su práctica política.
El FMLN surge de una lucha armada para instaurar la dictadura del proletariado.
La realidad les ha impuesto restricciones a sus objetivos de poder; y más allá que
eso, parece indicar que sus respectivas ideologías han agotado su pertinencia.
Ninguno de ellos ha dado muestras de hacer una reexión interna, en la que los
ideales superados por la realidad se sustituyan por visiones conductoras, capaces
de movilizar a sus estructuras, que vayan más allá de ejercicios de muy limitadas
aperturas internas para la selección de sus dirigentes
76
. La carencia de un discurso
renovado contribuye a explicar la prioridad que se da a la descalicación del otro
sobre la discusión razonada de ideas divergentes.
Esto en un ambiente en el que la “anti-política” adquiere cada vez más
popularidad en sectores de clase media. Comienza por denir la política de una
manera restrictiva, enfocada más a la disputa entre partidos para lograr intereses
personales que a su función de ser el espacio en el que se denen las maneras
de convivir en el Estado. Se pretende que las soluciones a los problemas son
exclusivamente técnicas, y que existe una única visión técnica que sea válida,
que es la de los grupos dominantes. La misma militancia en partidos políticos es
crecientemente considerada un motivo de descalicación acerca de la honestidad
76. El debate actual sobre el presupuesto es una muestra clara de lo que se arma. ARENA habla por
un lado de reducir el presupuesto – lógica de los ajustes neoliberales y de la visión de Estado mínimo
– y por otro de mantener prestaciones e intervenciones del Estado que van en el sentido contrario.
El FMLN asume la tarea de hacer el ajuste, con una visión poco estructural y sin correlacionar las
acciones con los cambios a favor de las mayorías.
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
92
y la capacidad de independencia de las personas
77
. Se va en una dirección de
individualizar la representación política, de diluir el papel de los partidos como
canales institucionales de representación que la Constitución Política les señala.
La “sociedad civil”, en la que unos pocos ciudadanos pueden reunirse a nombre
de un interés supuestamente colectivo, y pretender representar los intereses de
la sociedad en su conjunto, es presentada como el espacio de la pureza y de la
capacidad “técnica”; con un criterio más vanguardista que concertador, buscan
caminos para sobrepasar el papel representativo que, pese a sus deciencias, la
población le ha dado a funcionarios escogidos en comicios cuyos resultados no
están en discusión. Las deciencias partidarias, y las acciones individuales de
algunos de estos funcionarios, colaboran para darle aparente sustento a estas
posiciones.
Varias de las resoluciones de la Sala de lo Constitucional están impregnadas de
la visión señalada. Para convertirla en normas legales parten de una teoría de la
interpretación de la Constitución Política que les permite trascender su tradicional
función de “control negativo” del orden señalado en la carta magna, asumiendo
en la práctica el papel de reales “legisladores positivos”
78
. Es de esta manera en
la que fue violentado el acuerdo político que reformó en 1991 la Constitución
de 1983 (véase acápite 2.1): un sistema político en el que los partidos estaban
considerados como canales exclusivos de la representación ciudadana, creando
un camino orgánico para la construcción de alternativas a ser consideradas por
la población, fue alterado al hacer trascender la individualidad del voto a la
individualidad de la representación; de la vigilancia orgánica de los procesos
electorales por los partidos políticos se pasó a prohibir que sus militantes ejerzan
esa función; se niega a los aliados a partidos políticos la posibilidad de participar
como candidatos en las elecciones de segundo grado.
No es relevante si uno está de acuerdo o no con las medidas impuestas por las
sentencias. En ellas, se arma, se parte “estrictamente de la ciencia jurídica”,
dejando de lado que, en democracia, la legislación es siempre un acuerdo político
codicado; se toman decisiones a partir de visiones de la estructura democrática
– por esencia, políticas – que se cubren con una justicación técnica insuciente.
Y se cae en el riesgo de generar un autoritarismo ilustrado que puede poner en
77. Es evidente que no se pretende ignorar que los dirigentes políticos muchas veces actúan de
manera que sirven para al menos explicar estas visiones. Lo que intentamos es señalar el peligro
que éstas representan para la institucionalidad.
78. Los juristas llaman “control negativo del orden constitucional” a la atribución que tienen los
tribunales constitucionales para declarar la nulidad de una ley que contraría el texto constitucional.
La calidad de legislador positivo que asume en varias sentencias la Sala de lo Constitucional se
expresa en decisiones que en el fondo alteran el texto de artículos de la constitución alegando
incongruencia con otros que tienen prioridad sobre ellos, o sentencian que la Asamblea Legislativa
debe legislar de una manera determinada en la sentencia. No intento discutir en el terreno de la
ciencia jurídica, sino a partir de mi visión política, que me lleva a concebir el derecho como un
acuerdo político codicado.
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
93
riesgo la misma esencia de la democracia. El vanguardismo suele ser el mayor
riesgo para la democracia.
Los retos a enfrentar en este terreno son múltiples. Los partidos deben asumir
su responsabilidad de actualizar su pensamiento, y democratizar en serio – no
cosméticamente – sus comportamientos internos. La ciudadanía debe asumir el
carácter político de esta calidad, comprender que es en el compromiso de la
acción política concreta que puede ir más allá de la crítica o de la riesgosa
imposición de decisiones por vías que no son las constitucionales. Todos los
ciudadanos debemos partir del rechazo de la peligrosa idea “pos-moderna” de
que los problemas sociales tienen soluciones técnicas unívocas y no políticas.
La única manera de rescatar la política es devolviéndole su auténtico sentido,
dejando de lado la denición peyorativa que se le adjudica.
La salida de la crisis scal
En los capítulos anteriores se ha mostrado cómo la tendencia a desequilibrios
scales ha sido una tendencia estructural de la economía salvadoreña; se ha
señalado cómo la frecuente aprobación de pequeñas reformas puntuales a las
leyes scales ha dado resultados insucientes, acumulando las condiciones que
en los últimos meses han mostrado todo su rigor. Dado el carácter de casi único
instrumento de política económica que tienen las nanzas públicas, su debilidad
se convierte en un factor que problematiza aún más la perspectiva de encontrar
una salida a los entrampamientos que por largo tiempo ha sufrido la política
económica. La carencia de moneda nacional, a su vez, genera rigideces a la
economía, al mismo tiempo que exige comportamientos scales muy severos para
coadyuvar a la estabilidad del sistema monetario dolarizado.
Los espacios de acción de la política scal son muy escasos. Los gastos están
denidos previamente a la elaboración del presupuesto anual en un porcentaje
cercano al 80%: transferencias de los ingresos scales que por ley deben ser
entregadas a diversas instancias del aparato del Estado, pago de las planillas de
empleados, servicio de la deuda, etc. Además, debe tenerse presente la carga
que para las nanzas públicas creó la manera en que se reformó el sistema de
pensiones 20 años atrás. Sin embargo, el ICEFI arma que “la principal rigidez
(…) es la carencia de los recursos tributarios necesarios para enfrentar las
necesidades de la población, por lo que en muchas oportunidades, el nivel de gasto
que se requiere ejecutar para mejorar el bienestar y apalancar el crecimiento
económico, excede los valores que podrían considerarse recomendables y han
llevado a diferentes entes a proponer la implementación de reglas scales
que limitarían el accionar de la política scal” (ICEFI, [2015]). La aprobación
de una ley de responsabilidad scal a nales del año anterior ha incrementado
esa rigidez, al obligar al gobierno central a cumplir metas de décit primario y
de endeudamiento sin existir disponibilidad de apoyar decisiones para analizar
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
94
la estructura impositiva y los benecios scales que establece la legislación
actual. La situación se ha calicado de entrampamiento scal, tanto a partir de
la imposibilidad de continuar con la situación presente como por la dicultad de
llegar a acuerdos que construyan una salida estructural a un problema estructural.
En los capítulos anteriores se ha mostrado cómo la tendencia a desequilibrios
scales ha sido una tendencia estructural de la economía salvadoreña; se ha
señalado cómo la frecuente aprobación de pequeñas reformas puntuales a las
leyes scales ha dado resultados insucientes, acumulando las condiciones que
en los últimos meses han mostrado todo su rigor. Dado el carácter de casi único
instrumento de política económica que tienen las nanzas públicas, su debilidad
se convierte en un factor que problematiza aún más la perspectiva de encontrar
una salida a los entrampamientos que por largo tiempo ha sufrido la política
económica; la ley de responsabilidad scal estrecha aún más el espacio de la
política scal para impulsar el crecimiento. La carencia de moneda nacional, a su
vez, genera rigideces a la economía, al mismo tiempo que exige comportamientos
scales muy severos para coadyuvar a la estabilidad del sistema monetario
dolarizado.
La discusión sobre este tema ha puesto a la luz del día todas las debilidades
de las argumentaciones de los distintos sectores políticos, de las gremiales
empresariales, y aun de algunos organismos académicos. Se arma fácilmente que
si se crece más y más sostenidamente no habría problema scal, pero no se dice
una palabra de cómo es posible obtener lo que llaman “una tasa de crecimiento
del PIB adecuada”; se exige un presupuesto balanceado, con disminución de
gastos, a la vez que se condiciona su aprobación a la inclusión de privilegios
sectoriales que signican aumentos de gastos; se rechaza toda reforma al sistema
previsional, y simplemente se deja de lado que éste origina más de la mitad
del décit registrado en 2016; se exige balance primario “positivo o al menos
equilibrado” con gastos acrecentados, y hay negativa a poner sobre la mesa la
forma de percibir nuevos ingresos. Y el gobierno central continúa aferrado a un
razonamiento en el que se presenta que el problema es la falta momentánea de
liquidez; se reduce a demandar la aprobación de un presupuesto cuestionado, y a
exigir la emisión de deuda pública (que no niego que es estrictamente necesaria),
sin ir a los factores esenciales.
En toda esta ruidosa discusión parece haber un tema tabú: el costo scal que
representan los benecios impositivos para determinados giros empresariales.
Los sectores más beneciados son la maquila, determinados servicios, y el gran
sector turístico; además de los espacios de elusión que, establecidas en las leyes,
aprovechan los grupos empresariales más grandes y las altas rentas personales.
Hay diversos cálculos sobre lo que representan con respecto a los ingresos scales
percibidos; van de un 2,5 hasta un 3,5% del PIB en tanto los ingresos rondan el
15%. El ICEFI expresa al respecto de este tema: “Los tratamientos tributarios
especiales, se estima que producen una erosión tributaria del orden del 3,4% del
PIB, sin embargo, a pesar del otorgamiento de ventajas competitivas articiales a
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
95
sectores especícas, producir distorsión económica y generar competencia desleal
entre sectores, no existe evidencia, por falta de estadísticas y controles, que
permita fundamentar el hecho de que dichos tratamientos especiales hubiesen
producido un incremento signicativo del empleo (ICEFI [2015], Introducción)”.
Curiosamente, este tema no está siendo abordado – salvo contadas excepciones
como la que aquí citamos – ni por el gobierno, ni por la oposición, ni por los
centros de pensamiento económico; la carencia de ese análisis de costo benecio
que señala el ICEFI impide conocer si los benecios que se conceden realmente
se compensan con los resultados que se obtienen; a lo que habría que agregar
que mientras no se determinen las apuestas estratégicas de la política económica
no es posible juzgar si se está dando benecios a sectores no prioritarios en
desmedro de otros que sí lo son, o si los subsidios a las empresas están bien
orientados.
El entrampamiento scal va teniendo serias consecuencias para el país.
Ciertamente se ha dado en el año en el que más ha crecido la producción nacional
desde 2007, lo que no evita visualizar sus efectos negativos sobre las perspectivas
de la dinamización de la economía; y, más aún, para el combate a la pobreza,
para la generación de condiciones de mayor equidad, para garantizar más y mejor
educación, para reducir las condiciones de violencia social. Ya las pérdidas en la
escala de calicación de riesgo que las calicadoras han hecho a lo largo de 2016
han colocado al país en condiciones muy desfavorables en el mercado nanciero
internacional, con consecuencias en el costo del dinero tanto para el sector
privado como para el público.
La posibilidad de caer en “impago” de los compromisos del Estado es un riesgo
que ha estado presente en los últimos meses de 2016; sin embrago, los dirigentes
participantes en el diálogo, en el que deben construir respuestas, no parecen
asumir la responsabilidad requerida. Si no se incluye la existencia de una economía
dolarizada en el análisis de la realidad, ésta es percibida de forma incorrecta, y
por lo tanto las soluciones que de allí surgen tienen una discutible pertinencia.
Desde que salió al público la idea de abandonar la moneda nacional, diversos
economistas expresamos que esa decisión – además de ser improcedente, e
inconstitucional para algunos – generaba la necesidad de manejar las variables
económicas de manera de no poner en peligro la sostenibilidad del nuevo sistema
monetario. Sin embargo, el tema está notoriamente ausente en la mayoría de
los análisis de la economía nacional, y en la presentación de las posiciones de
los dirigentes sociales y políticos. Los riesgos de una inestabilidad monetaria no
deben ser descartados, si las “soluciones” que se adopten surgen fundamentadas
en los simplismos de la discusión presente.
La posibilidad de dar continuidad a las políticas sociales del gobierno también
parece cuestionada, dada la manera en la que se está enfrentando el problema.
Un país que ya tiene altos índices de inequidad y de pobreza, exige que cualquier
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
96
solución no sólo sirva para cubrir las necesidades presupuestarias de los
programas sociales, sino que sea un instrumento para corregir las inequidades
de las leyes impositivas pensadas para favorecer la concentración de la riqueza,
que se consideraba un pre-requisito para el crecimiento económico en el modelo
agotado.
Y hay una pregunta que de alguna manera se ha planteado más de una vez en este
texto: ¿Con qué instrumentos de política económica va a contar el Estado para
poder impulsar el crecimiento económico y la distribución de los benecios? Sin
política monetaria, con una economía con alto grado de apertura al exterior, con
un aparato estatal débil y poco funcional, parece que muy poco se puede hacer
si no se dan cambios sustanciales en la visión y en el modelo
79
.
La intervención del FMI ha sido solicitada por la Secretaría Técnica de la
Presidencia; la oposición política y la dirigencia gremial empresarial han respaldado
su presencia. Relatamos en el acápite 4.6 cuáles han sido las propuestas del
organismo. Para la oposición pareciera que lo único rescatable de las propuestas
del organismo nanciero internacional son las exigencias de reducción de gastos
supuestamente superuos, olvidando las sugerencias de elevación de impuestos
al consumo y a las altas rentas personales, el restablecimiento del impuesto a
la propiedad, así como la disminución de privilegios especiales en los contratos
colectivos de los empleados públicos y en el trato a sectores productivos; y mucho
menos acepta una reforma sustantiva al sistema previsional de ahorro privado.
Curiosamente tampoco el gobierno, como se ha dicho, muestra convicción y
energía en la defensas de sus propuestas anteriores, y no ha expresado posición
sobre las reformas impositivas propuestas por el FMI, salvo que se niega a elevar
la tasa del IVA.
El año 2017 es un año preelectoral. En el primer semestre de 2018 se elegirán los
diputados y los concejos municipales, para entrar después a una dura disputa de
la presidencia de la República que se decidirá en el primer trimestre de 2019.
Para diversos analistas los partidos piensan más en los votos que pueden obtener
que en la solución de los problemas. Es legítimo que los partidos cuiden su nicho
electoral y que busquen acrecentarlo; pero la visión corta con la que lo hacen
obstaculiza las soluciones. Si unimos esta corta visión electoral, con el objetivo de
la derecha económica
80
de retornar al gobierno a cualquier costo, encontraremos
muchas dicultades para visualizar una concesión de espacios para la acción
gubernamental. Por parte del FMLN se trata de limitar las afectaciones a los
sectores cercanos a ellos, sin llegar a tomar decisiones necesarias que requieren
conducción y liderazgo para tener acompañamiento de la población. ARENA, con
su grupo parlamentario superior a un tercio de los diputados, tiene una situación
79. En el acápite 5.3 intentaré abordar este tema.
80. No es necesario reiterar que no es factible concebir una frontera entre la acción gremial
empresarial y la acción política del partido de derecha:
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
97
en la que en la práctica comparte la responsabilidad de gobernar; no basta
que rechace las propuestas del gobierno, sino debe poner sobre la mesa una
propuesta alternativa. El FMLN, con el ejecutivo en sus manos, tiene la primera
responsabilidad en las decisiones de gobierno, la obligación de darle conducción
al país, asumiendo las limitaciones que le imponen las condiciones políticas
existentes, y su propia realidad interna. Sin embargo, ninguna de las dos partes
parece estar dispuesta a asumir su correspondiente papel en el gobierno del país,
ni menos en la seria reexión política de la realidad nacional. El acuerdo scal
ofrecido difícilmente va a responder a los requerimientos de la realidad.
¿Qué hacer con un modelo agotado?
La expresión más notoria de la situación’ económica es el llamado “entrampamiento
scal”
81
. Haber registrado un aumento del PIB superior a los obtenidos durante
casi una década, ha permitido dejar parcialmente al costado del debate las
deciencias estructurales que condenan a esta economía a tener una expectativa
de crecimiento muy baja, y a depender de impulsos al consumo como el principal
factor de crecimiento de la producción de bienes y servicios.
La manera de hacer frente a las dicultades scales no es “neutra”, o absolutamente
técnica, como varios economistas y políticos pretenden
82
. Como se dice en la
introducción, la economía es una ciencia social, y como tal sus académicos están
adscritos a diversas escuelas, con explicaciones muchas veces diferentes sobre
los mismos hechos, y con opiniones divergentes sobre la forma de enfrentar los
problemas económicos. Por ejemplo, se dice que el IVA es un impuesto técnicamente
fácil de cobrar, por lo que no hay que “politizar” el juicio rotundo de la técnica;
pese a que es cierto que es fácil de cobrar, el juicio económico diferirá si quien
lo hace pertenece a las escuelas económicas que privilegian el enfoque desde la
oferta o si está adscrito a quienes se sitúan al lado de la demanda. Un impuesto
elevado a los escalones más altos de las rentas personales puede ser juzgado por
unos como un estímulo a la inversión, al encarecer los benecios distribuidos por
las empresas en relación con los mantenidos para ser dedicados a la acumulación;
para otros, un factor generador de disminución de las expectativas para los
potenciales inversores. Al nal, el juicio político, a partir de las visiones diferentes
81. El 25 de noviembre de 2016, en un foro organizado por el Colegio de Profesionales en Ciencias
Económicas (COLPROCE), hice una exposición titulada Las dicultades scales como problema
estructural, en la que abordé este tema. El texto no ha sido publicado aún.
82. Hace algunas décadas esta visión de las ciencias sociales estaba presente en la mayoría de los
diálogos entre profesionales de la ciencia económica. Ya Federico Engels había dicho que el marxismo
es la única visión cientíca sobre los problemas de la sociedad, descalicando las visiones diferentes.
Los neoliberales descartan la validez de otras escuelas económicas a nombre de una técnica unívoca,
que supone que las “ideologías han muerto”. No es cómodo sentirse obligado a rescatar lo que debiera
estar implícito en los diálogos académicos; lo mismo sucede con la concepción de lo político, que
para muchos se ha vuelto totalmente peyorativo. Es obvio que estas posturas, que coexisten en los
mismos grupos, no son neutras, y tienden a fundamentar una tecnocracia que debe decidir a nombre
de la sociedad en su conjunto a partir de un pensamiento dominante, y por supuesto de intereses
muy concretos.
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
98
que tienen los actores, es el que debe dirimir entre propuestas técnicas diversas,
respetando los aportes que éstas proporcionan.
Más allá de lo dicho, toda política scal debe responder al modelo de acumulación
establecido. La decisión de a quién y cómo cobrar, así como la determinación de
en qué y cómo gastar o invertir, se supone que es coherente con el modelo
83
. Es
decir, para concretar las medidas scales hay que tener como base un modelo
denido; y, de nuevo, esta denición debe tener sustento técnico, a partir de
la realidad que se desea superar. El Plan de Gobierno que presentó el FMLN
durante la última campaña presidencial mostraba la voluntad de realizar algunas
variaciones a las políticas económicas existentes, consolidando las que se habían
iniciado en la administración de Funes. Pero, como se ha dicho, el conjunto de
políticas, acciones y criterios institucionales, que conforman el modelo existente,
han permanecido sin variaciones esenciales. Es más, pese a que el agotamiento
del modelo heredado fue explícitamente aceptado por el gobierno anterior,
ha habido dicultades para concretar las reformas necesarias. La carencia de
nuevas apuestas estratégicas
84
– que viene desde el gobierno de Antonio Saca –
es una muestra de la debilidad en la denición de un nuevo modelo.
A lo largo de los años se han planteado propuestas diversas, que no se han
convertido en políticas denidas. La conversión del país en un centro logístico
aprovechando su posición geográca es la que por veinte años sigue presente
sin denirse la manera de llevarla a la práctica. La construcción del puerto de
la Integración Centroamericana era una pieza de esa política; sin embargo, las
negociaciones y las decisiones políticas indispensables para su funcionamiento
no fueron realizadas por los últimos dos gobiernos de ARENA – cuando había
mejores condiciones para llevarlas a cabo – ni por los dos gobiernos del FMLN. No
parece que las acciones de mejoramiento de algunas estructuras que formarían
parte de esa política representen la asunción del “corredor logístico” como
apuesta estratégica para el crecimiento económico del país.
La aprobación de un proyecto con la cooperación de la Cuenta del Milenio de
los Estados Unidos, ha abierto la posibilidad de desarrollar inversiones en la
franja costero-marítima del país. Las empresas a establecerse son sobre todo
grandes empresas turísticas internacionales, que se espera puedan dinamizar
la presencia de extranjeros en nuestras playas, además de generar mejores
condiciones para los habitantes de la zona. Aún se diseñan los detalles del
proyecto, que incluye una buena cantidad de obras públicas; a mi juicio debiera
incorporar encadenamientos con productores de bienes y prestadores de
servicios salvadoreños para poder interiorizar impulsos dinámicos a determinados
sectores. Hay que tener presente que en materia impositiva las empresas que se
establezcan gozarán de ventajas scales que reducen el impacto potencial sobre
los ingresos scales de un crecimiento de la actividad turística.
83. La política scal establecida por el gobierno de Alfredo Cristiani era coherente con un modelo
que concebía la concentración como prerrequisito del crecimiento, y al “derrame” de los benecios
como la forma de resolver las inequidades iniciales.
84. Recordemos que los anteriores gobiernos hicieron apuestas que no se ganaron.
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
99
Cualquier política de crecimiento debe considerar la poca capacidad de la
economía salvadoreña para generar oferta de empleos formales
85
. El tránsito
de la concepción de la asistencia a las “mypes”, realizado en el gobierno de
Mauricio Funes (véase acápite 4.4), fue fruto de la convicción de que la gran
empresa no tenía las condiciones de generar ocupación digna a una buena
proporción de la población económicamente activa. Las mismas tendencias de
las técnicas empresariales actuales y de las tecnologías en desarrollo conducen
a una decreciente necesidad de mano de obra por unidad producida, y a la
terciarización de actividades anteriormente ejecutadas al interior de la misma
empresa. Cualquier modelo que se establezca supondrá actividades para
estimular la capacidad de producción de pequeños empresarios, para apoyarlos
en la búsqueda de demandas a satisfacer, y para contribuir a su asociación y a
la generación de tejidos productivos locales. El argumento de que esto no es
suciente para hacer crecer la economía de manera “adecuada” no contradice su
pertinencia para cubrir ese objetivo de generar ocupación digna y posibilidades
de acumulación a la escala de la empresa, con las consecuencias positivas para
el entorno.
Otro elemento central en cualquier decisión sobre políticas económicas debe ser
el de las cooperativas surgidas de la reforma agraria realizada en 1980. Poseedoras
de buena parte de las mejores tierras del país, han pasado de ser utilizadas en
una política de guerra, a una decisión de deteriorarlas progresivamente, a una
asistencia en su producción con características muy tradicionales; se requiere, en
primer lugar, tratar a las cooperativas como lo que son: empresas de propiedad
social, no movimientos sociales (sí lo es una federación de cooperativas). Su
carencia mayor está en la capacidad administrativa. El Estado tiene instancias
que podrían aliarse con ellas, o respaldar asociaciones con empresas privadas,
para pasar de la producción primaria a una progresiva agro-industrialización, que
aumentaría el valor agregado producido y produciría mayor estabilidad en su
actividad económica.
La Política de Transformación Productiva es un aporte en el sentido correcto.
Darle los recursos institucionales y nancieros es un requisito necesario, aunque
no suciente, para que logre resultados. Los tratados comerciales abren espacios
para encontrar nuevos mercados, pero es difícil que los empresarios, por sí
mismos, tengan la capacidad de abrir los caminos de la exportación.
En todo caso, para reformar el modelo se requiere identicar las actividades a
emprender, y también a los actores que pueden realizarlas. Esto, dado que no
85. Es frecuente que se consideren equivalentes las categorías de empleado formal con la de
contribuyente a la seguridad social. Si todos los empleados inscritos en el sistema de seguridad
social son formales, no todos los empleados formales pueden gozar de esta prestación. La ley no
incluye a los trabajadores estrictamente agrícolas como potenciales inscritos en la seguridad social,
ni tampoco a los que están en situación de prestadores de servicios por contrato, sin patrono ni
empresa formal que les dé cobertura, pero que tienen formalidad jurídica en la realización de su
trabajo.
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
100
se trata de trascender un sistema de propiedad privada, en la que el Estado
juega un papel de planicador indicativo e interviene en proporcionar estímulos
a las actividades consideradas estratégicas. La construcción de alianzas se
vuelve indispensable. Las alianzas privilegiadas deben ser con aquellos sectores
empresariales que tienen sus intereses en la producción de bienes transables,
dada la necesidad de disminuir el décit de la balanza de bienes y servicios que
desde tiempo atrás presenta la economía nacional. Por ejemplo, los empresarios
con larga tradición de exportar a Centroamérica tienen una experiencia que debe
servir de base para que se aventuren a nuevos mercados, como algunos ya lo
hacen con mucho éxito.
La elite económica del país está encabezada por un pequeño grupo que tiene
sus intereses fundamentales en actividades comerciales y de bienes raíces. Son
a su vez los principales interlocutores del gobierno central, primordialmente en
el seno del Consejo para el Crecimiento creado por un acuerdo con los Estados
Unidos. El reto del gobierno de la República es ampliar los espacios de diálogo. Ni
ellos ni las gremiales empresariales pueden pretender tener la representación de
los intereses de muchos de los empresarios que se dedican a la producción. No se
trata de descalicar a las gremiales, sino tener una idea realista de los límites de
su capacidad de canalizar los requerimientos de inversores especícos.
Una deciencia del FMLN es la debilidad de sus relaciones actuales con los sectores
sociales. No se podrá salir de la presente situación sin exigir contribuciones de
quienes son actualmente los privilegiados del funcionamiento de la economía y del
Estado. La fuerza del gobierno la da en parte la institucionalidad del Estado que
tiene en sus manos, pero se requiere de alianzas sociales que le den legitimidad
a su acción. La derecha política, más que aliada de los más grandes poderes
económicos es canalizadora de sus intereses; de allí extrae su mayor fuerza.
La izquierda en el gobierno, si es verdaderamente una izquierda democrática
con visión productiva y equitativa, requiere de sólidas alianzas que respalden
un proyecto transformador. La necesaria renovación de los partidos políticos se
vuelve aquí mucho más acuciante. Para una alianza en democracia con sectores
sociales se necesita claridad de rumbo y capacidad de conducción.
Un acuerdo nacional para el crecimiento de la producción y el empleo es
indispensable; su contenido dependerá de la capacidad de balancear los
intereses divergentes de los distintos grupos ciudadanos, generando condiciones
favorables a la producción, y generadoras de una distribución de benecios más
equitativa. Los profesionales de ciencias económicas debemos aportar nuestros
conocimientos, sabiendo que la decisión nal dependerá de los acuerdos políticos
que los balances de las distintas fuerzas permitan, de las posibilidades reales de
realización de los proyectos que se establezcan, y, por supuesto, de la calidad de
los aportes y la claridad de visión de quienes lo conduzcan.
TEORÍA Y PRAXIS No. 32, Enero-Junio 2018
101
Una breve conclusión
Este trabajo se naliza a unos días de la celebración de los 25 años de los Acuerdos
de Paz que se rmaron en el Castillo de Chapultepec. Una larga guerra civil había
concluido. Las reformas político-institucionales que surgieron de las negociaciones
han tenido un proceso de desarrollo que nos permite concluir que hemos avanzado.
Los espacios para debatir los problemas nacionales están abiertos, la competencia
por la conducción del gobierno no tiene restricciones ideológicas. Mucho camino
queda aún por recorrer para generar condiciones equitativas para los partidos
contendientes, lo que debe realizarse a partir de los avances alcanzados. Lo que
puede constatarse es que pese a estos logros, los actores políticos y sociales aún
tienen que interiorizar las exigencias de una sociedad democrática, y acomodar
su pensamiento y sus acciones a las condiciones de la realidad actual.
Junto a esos avances, nos encontramos con un estancamiento económico de
mediano plazo, que diculta la respuesta a las demandas de empleo digno y de
asistencia a las carencias de los sectores más desvalidos de la población. El reto
principal es un acuerdo nacional para realizar las reformas necesarias a un modelo
que se agotó antes de lograr resultados, y que en esencia continúa vigente. En este
terreno, la deuda con la sociedad que tienen los dirigentes políticos y sociales es
aún mayor que la mencionada anteriormente, de la misma dimensión que la que
tiene una academia que no termina de cumplir su responsabilidad de dar análisis
y propuestas para la consideración de los que constitucionalmente deben tomar
las decisiones en el Estado.
La ciudadanía – al menos un sector de ella – utiliza ahora los instrumentos de
información que antes fueron inexistentes; en este sector hay una creciente
preocupación por la probidad y por el cumplimiento de las reglas de un Estado
de derecho. Es notable que ahora participen de esta preocupación quienes se
sentían muy cómodos en momentos en los que la autonomía de los órganos
del Estado era prácticamente inexistente, y el ejercicio de la función pública
se realizaba con mucha opacidad. Lamentablemente, esas energías se utilizan
más en la necesaria crítica, y no se acompañan con la asunción de compromisos
concretos en los espacios en los que la transformación del país se hace posible: la
política, la verdadera política.
En este momento se habla de un acuerdo de segunda generación para enfrentar
los problemas de ahora, que los acuerdos de Chapultepec no podían prever. Esto
requerirá del esfuerzo de la ciudadanía, y en especial el de las dirigencias políticas
y sociales, con la participación de los sectores académicos. Un reto fundamental
a superar es la tergiversación de los conceptos, como se ha señalado en el texto.
Más aún, cierta supeditación a las corrientes dominantes, que obstaculizan la
expresión abierta del pensamiento de los ciudadanos; una cierta dosis de auto-
censura a falta de la tradicional censura represiva. El reconocido periodista
estadounidense George Packer, al referirse a una situación similar que vive su
La situación de El Salvador: antecedentes, evolución y retos
102
país, expresa: “(…) de esta manera es que antes de hablar uno debe preguntarse:
¿Mi identidad me da el derecho de decir esto? (…) Esta atmósfera hace muy difícil
tener conversaciones honestas, y da a un demagogo como Trump el aura de ser
sincero. La ‘autenticidad´ que sus seguidores tanto admiran es realmente errónea
y moralmente repulsiva. Pero cuando la gente de buena voluntad tiene temor de
expresar argumentos legítimos los ilegítimos ganan fuerza” (Packer, [2016], p.
56)
86
. Estamos a tiempo para evitar llegar a tales extremos.
San Salvador, 9 de enero de 2017
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