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TEORÍA Y PRAXIS No. 33, Julio-Diciembre 2018
Migración intrarregional
y mercados laborales en
Centroamérica: desafíos para la
integración
Héctor Dada Hirezi
1
Recibido el 15 de mayo de 2017, aceptado el 28 de junio de 2017
Resumen
Partiendo del hecho de que la movilidad humana no es un fenómeno nuevo
en la historia, el autor de este interesantísimo escrito nos pone frente
a un análisis de este fenómeno en la región centroamericana. Tanto las
migraciones dentro de la región, como las que se verican fuera de ella,
están consideradas aquí por su inuencia en la realidad económica y
especialmente en la realidad laboral. A partir del análisis de los tratados
internacionales y de las realidades institucionales existentes, el artículo
decanta en algunas consideraciones y sugerencias que puedan servir de
base para una política regional que tenga en cuenta la diversidad de
actores.
Palabras clave: migraciones, Centroamérica, mercado laboral, política
regional, retornados.
Abstract
Based on the fact that human mobility is not a new phenomenon in the
1
Economista, fundador del Partido Demócrata Cristiano de El Salvador, ha sido diputado en la
Asamblea Legislativa y Ministro de Economía, trabajó en institutos de investigación y para las
Naciones Unidas, hedadah@gmail.com
iISSN 1994-733X, Editorial Universidad Don Bosco,
año 16, No.33, Julio-Diciembre de 2018, p. 59-89
No. 33
ISSN 1994-733X, Editorial Universidad Don Bosco,
year 16, No.33, July-December 2018, p. 59-89
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Migración intrarregional y mercados laborales en Centroamérica: desafíos para la integración
history, the author of this interesting essay puts us against an analysis of
this phenomenon in the Central American region. Both migration within
the region, and which occur outside of it are considered here by their
inuence in the economic reality and especially in the reality of work.
Based on an analysis of international treaties and the realities existing
institutional realities, the article prefers some considerations and
suggestions that they can form the basis for a regional policy that takes
into account the diversity of actors.
Key words: migration, Central America, labour market, regional policy,
returned
INTRODUCCIÓN
La versión preliminar de este trabajo fue presentada en el Foro Regional de
Alto Nivel: Migraciones y Mercados Laborales en Centroamérica (San José,
13-14/05/2013) con el objetivo de servir como estimulador de una discusión
participativa entre conocedores de la materia, tanto por sus especialidades
profesionales como por sus responsabilidades en la política o en la administración
pública. El Foro tuvo el propósito de generar proposiciones que orienten el
marco de política regional vinculada con el abordaje del tema. Algunos de los
aportes que surgieron del evento han sido incorporados en este texto.
En la primera sección se presenta sintéticamente lo que representan las
migraciones de centroamericanos para los países de la región y la región misma.
Se inicia citando cómo la migración no es, evidentemente, un fenómeno nuevo,
pero señalando que en el pasado las características y los espacios geográcos
principales en los que se desarrollaba eran diferentes que los actuales. A
continuación se plantea cómo la migración extrarregional ha asumido un
carácter esencial para comprender las realidades económicas y sociales de los
países centroamericanos de hoy, con los matices diferentes de acuerdo al peso
que tiene el número de personas que se han expatriado sobre la población
nacional. Para concluir esta sección se pasa a analizar los ujos migratorios
intrarregionales contemporáneos, y los retos que plantean a los países de origen
y destino.
En la segunda sección se pasa revista a las disposiciones de los tratados
regionales, y de los organismos de la integración, así como a la realidad
institucional existente, que puedan servir de fundamento para la denición de
propuestas de políticas a realizar para abordar regionalmente el tema de las
migraciones intrarregionales y su relación con las condiciones de empleo de esa
fuerza de trabajo que se moviliza de un país a otro.
Se concluye con un conjunto de sugerencias sobre elementos de una política
regional, sin más intención que ser ilustrativos y que pudieran ser discutidos,
61
TEORÍA Y PRAXIS No. 33, Julio-Diciembre 2018
aceptados, rechazados o enriquecidos por las reuniones en los que fueron
presentados. Esta sección es la que fue objeto de la mayoría de las intervenciones
en el Foro Regional mencionado arriba.
Es innegable que esta materia tiene una importancia creciente, y que un
abordaje regional se vuelve cada vez más indispensable. No puede pasarse por
alto que las diferencias de los estadios de desarrollo entre los países miembros
del SICA, y entre regiones especícas de ellos, se constituyen en un impulso a
los movimientos de personas, por lo que deben ser incluidas en el análisis. Más
aún si se tiene en cuenta que ya el Protocolo de Tegucigalpa habla de buscar un
desarrollo más equilibrado entre los países miembros del Sistema.
Por otro lado, cuando se habla de empleo se aborda un tema en el que, por su
propia naturaleza, la frontera entre lo social y lo estrictamente económico es muy
difusa, ara decir lo menos. Por ello la diversidad de actores gubernamentales y
no gubernamentales que están involucrados en su tratamiento son muy diversos,
lo que genera un reto a superar al denir la institucionalidad necesaria para la
acción regional.
1- MIGRACIÓN REGIONAL
1.1- La migración regional en el pasado
Los movimientos de personas entre los países de la región centroamericana no
son, evidentemente, nada nuevo. La independencia de los países que formaban
la Capitanía General de Guatemala, y el posterior desmembramiento de la
federación centroamericana, no generaron obstáculos a una movilidad que
involucró incluso a líderes que actuaban libremente en países de los que no
eran originarios, absolutamente inmersos en sus asuntos domésticos, y que en
más de algún caso han llegado a ser reconocidos como héroes de las naciones
receptoras
2
. A todo lo largo, las migraciones han sido impulsadas por razones
económicas y también por causas generadas por las realidades políticas internas
de los países, y en algunos casos como consecuencia de riesgos de origen
ecológico o de seguridad.
Las transformaciones productivas que se han registrado en la región
centroamericana han ido generando espacios para nuevas manifestaciones del
fenómeno migratorio
3
. El dinamismo de las agro-exportaciones – al que está
ligada la construcción de los ferrocarriles regionales – que se inició a nales
del siglo XIX, y se intensicó en las primeras décadas del siglo XX, se convirtió
en un fuerte estímulo para migraciones desde fuera de la región, y también
2
Es el caso, para poner sólo dos ejemplos, del general Francisco Morazán y del general Juan J.
Cañas.
3
Ver Morales, p. 3
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Migración intrarregional y mercados laborales en Centroamérica: desafíos para la integración
para importantes movimientos de personas entre los países centroamericanos
mismos. De estos últimos, el más notable en ese período fue el de ciudadanos
salvadoreños hacia Honduras. Carentes de tierras para cultivar, en ciertos casos
desprovistos de la tierra para instalar grandes unidades de producción, miles se
trasladaron a trabajar a los enclaves bananeros de la zona norte del país vecino
y en menor medida para satisfacer demandas acrecentadas no satisfechas
en las zonas de cultivo del banano y aledañas; simultáneamente se dio una
movilización – muchas veces de carácter cíclico – para explotar tierras del sur de
Honduras para producir granos básicos aprovechando las condiciones singulares
del Estado hondureño de la época.
En los años treinta del siglo XX, la migración salvadoreña a Honduras se calculaba
en unas 25.000 personas, y había crecido a unas 40.000 en la década siguiente,
subiendo a una cifra estimada – que no corresponde a cifras ociales – de 350.000
en los años sesenta
4
. Debe tenerse presente que una buena proporción de esos
migrantes – en la medida que avanzaba la presencia de nacionales de El Salvador
en un país con poca integración económica de su territorio – permanecieron
ligados a redes económicas de su país de origen, sea para llenar su necesidad de
puestos laborales, como para satisfacer sus demandas de bienes y servicios, y al
menos en los casos de los cultivadores de granos básicos en las zonas fronterizas
éstos se mantenían en constante relación con sus asentamientos de origen
mientras permanecían en el exterior. Tanto como porcentaje de la población
del país emisor de esos años, como referente a la población del país receptor,
esta migración adquiría cifras signicativas; además de proporcionar mano de
obra para satisfacer una demanda que no podía ser satisfecha internamente por
razones de la realidad social y demográca de Honduras, aliviaba las tensiones
sociales en El Salvador y proporcionaba alimentos cultivados en condiciones que
no implicaban retribución por renta de la tierra. Esta relevancia fue reconocida
ya en la segunda década del siglo XX al incluir una resolución referente a la
migración en el acuerdo de libre comercio rmado por El Salvador y Honduras
(ver Dada Hirezi).
En los años sesenta de la centuria pasada el segundo país receptor de
migrantes centroamericanos fue Costa Rica, con una cifra muy inferior a la
de los salvadoreños expatriados en Honduras. De ellos, una alta proporción
correspondía a personas originarias de Nicaragua – unas 20.000 ocialmente
– poniendo en segundo lugar a los panameños, entre ambos completando la
casi totalidad de migrantes por razones laborales en ese país. No puede dejar
de mencionarse que durante la Segunda Guerra Mundial el canal de Panamá,
entonces en la Zona controlada por los Estados Unidos de América, se convirtió
en un polo de atracción para mano de obra centroamericana, como lo había
sido en el período de su construcción; ciudadanos de varios países de la región,
pero especialmente salvadoreños, migraron para aprovechar la posibilidad de
4
Ver PNUD, p. 31
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TEORÍA Y PRAXIS No. 33, Julio-Diciembre 2018
salarios más altos que en su país, frecuentemente movilizándose con familias.
Las transformaciones económicas y sociales que produjo el Mercado Común
Centroamericano – a través de su política de sustitución de importaciones –
conjuntamente con reformas en las relaciones de trabajo en la agro-exportación,
y la expansión de determinados cultivos como el algodón, generaron condiciones
que alteraron la lógica de las migraciones intrarregionales, en especial en lo
que respecta al ujo de salvadoreños hacia Honduras. El requerimiento de
control económico de su espacio geográco que tenía el Estado hondureño,
aunado a conictividades sociales internas en ambos países, condujo en 1969
a un corto pero sangriento enfrentamiento militar que alteró la estabilidad
de los asentamientos humanos de salvadoreños en Honduras, que en grandes
cantidades debieron retornar a su país de origen
5
, pero no pocos iniciaron
nuevos caminos migratorios hacia Estados Unidos, Belice y Guatemala.
En la segunda mitad de los años setenta del siglo XX las migraciones
intrarregionales estuvieron dominadas por los fenómenos que se derivaban de
la crisis económica, política y social de la región, que en el caso de tres de los
países se expresaron en cruentas guerras civiles. En estos casos los destinos
dominantes fueron las zonas fronterizas más próximas a los asentamientos
humanos con problemas, como es la zona nororiental de Honduras y el norte de
Costa Rica para los nicaragüenses y el sur de Honduras para decenas de miles
de salvadoreños. En estos casos el factor dominante era la sobrevivencia física
de quienes se expatriaban; como es obvio, la misma movilización a esas zonas
generaba la presencia de personas que necesitaban medios de subsistencia,
que en algunos casos fueron satisfechos con cooperación de origen extra-
regional pero en otros requirió de la incorporación a actividades generadoras
de ingresos. Hay que hacer notar que estos contingentes de población tuvieron
en buena parte de los casos un comportamiento más desintegrado con el país
receptor que el de las migraciones por razones estrictamente laborales, creando
comunidades encerradas sobre sí mismas que luego de terminados los conictos
fueron retornando a sus países de origen para generar asentamientos nuevos o
repoblar lugares abandonados, con alto sentido de comunidad más allá de las
relaciones previas a la migración.
1.2- Las migraciones extrarregionales
En los primeros decenios del siglo XX las migraciones a países extrarregionales
eran más bien aisladas, y en muchos casos concentradas en movilizaciones de
clase alta y clase media. A raíz de las oportunidades de trabajo abiertas por
la Segunda Guerra Mundial – tanto por la movilización de fuerza de trabajo
5
En Dada Hirezi, H., 1984 puede encontrarse una visión sobre el conicto entre El Salvador y
Honduras a la luz del proceso de transformación económica y social de los países involucrados;
véase también PNUD, p.31.
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Migración intrarregional y mercados laborales en Centroamérica: desafíos para la integración
norteamericana para engrosar las las militares como por la expansión de
actividades ligadas a la guerra misma – una migración de clase trabajadora
tomó alguna fuerza desde América Central hacia los Estados Unidos de América.
En los años setenta, la conictiva situación política y económica en Centroamérica
impulsó la migración, y la región fue progresivamente dejando de ser el destino
principal, lugar que fue ocupado por los Estados Unidos, país que a su vez
tenía demandas insatisfechas de mano de obra. Es también el período de
mayor movilización de ciudadanos de Belice y República Dominicana hacia el
norte, pese a no tener las mismas condiciones internas. Las regulaciones para
la inmigración, más laxas que las existentes en el presente, permitió a muchos
legalizar su situación en el país de destino, y en numerosos casos incorporar
legalmente a su familia, junto a una buena cantidad que se establecieron
allá sin la documentación requerida. Para el caso de El Salvador – país con
alta densidad de población en el que coincidían cronológicamente el retorno
de una buena cantidad de expatriados desde Honduras con el inicio de una
inestabilidad sociopolítica acompañada de altas dosis de represión – el ujo de
personas hacia la economía más grande del mundo fue muy intenso, llegando
a tener entre 1976 y 1980 una tasa de migración neta de – 7,4 por millar
6
. Un
fenómeno similar se da para Guatemala en la que la tasa para esos mismos
años llegó a – 6,81 por millar, en ambos casos muy por debajo de la tasa de
Belice que fue de – 19,88 por millar según la misma fuente. La migración extra-
regional, como ya se ha dicho, había sustituido en importancia a la migración
intrarregional como característica principal de la movilización de personas para
la región centroamericana en su conjunto. No tan importante en número, pero
sí cualitativamente, fue el ujo de dirigentes políticos, sociales y religiosos
que migraron fuera de la región – además de los que continuaron haciéndolo
intrarregionalmente – para encontrar refugio político o para realizar actividades
de apoyo a sus grupos de pertenencia.
En la década de los ochenta de la centuria pasada el ujo de migraciones
extrarregionales tuvo un nuevo impulso para los países de la región que padecían
de conictos político-militares más intensos. Para El Salvador la tasa de migración
neta subió hasta un – 14,75 por millar para el quinquenio 1981, mientras para
Nicaragua la cifra subió de – 3,96 a – 6,31, en tanto Guatemala mantenía estable
su tasa y Belice la veía reducida a menos de la mitad. El recrudecimiento de
la confrontación armada y la agudización de condiciones económicas negativas
estimularon aún más la decisión de buscar mejores horizontes. Las redes
establecidas en los años setenta facilitaron no sólo la migración legal sino la más
numerosa migración no documentada que encontraba acogida y posibilidades
de obtener ocupación. Belice, por su parte, baja drásticamente su tasa neta de
migración a – 6,53, e inicia un declive sostenido hasta el día de hoy en el que es
6
Estas cifras, y las del párrafo siguiente, aparecen en Proyecto Estado de la Región 2008, p. 253,
tomadas de datos de la CEPAL.
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TEORÍA Y PRAXIS No. 33, Julio-Diciembre 2018
de poco menos de 1% negativo.
Simultáneamente a este ujo hacia los Estados Unidos de América, que fue
el dominante para la región en su conjunto en este período
7
, se abrieron
posibilidades de migración controlada a destinos como Canadá, Australia y
países europeos, que beneciaron preferentemente a El Salvador y Guatemala,
y programas de reclutamiento para trabajos temporales en países del Medio
Oriente
8
(Estado de la Región, 2008; PNUD, 2005).
En la última década del siglo XX y la primera de éste los ujos han continuado,
aunque disminuidos si aceptamos las cifras ociales. Como lo señala el Proyecto
Estado de la Región de 2008, citando a Solimano y Allendes, “los altos índices
de pobreza, la persistente desigualdad y la situación de desempleo crónico,
subempleo e informalidad alientan la búsqueda de mejores ingresos y
oportunidades en el extranjero”
9
. Pese a la expectativa abierta por la obtención
de acuerdos de paz que terminaron con los conictos político-militares en
Centroamérica, rápidamente las posibilidades de resolver los problemas de
subsistencia son perdidas para muchos de los ciudadanos de esos países, y la
dolorosa decisión de abandonar su terruño – y casi siempre la familia, aunque
en algunos casos sea temporalmente – fue tomada por cientos de miles de
centroamericanos.
El número real de quienes han migrado al exterior de la región es difícil de
cuanticar adecuadamente, por las características del fenómeno. Para aquellos
que se han ubicado en otros países a través de programas de migración
controlada o por los canales institucionales, o que han obtenido por alguna vía
la regularización permanente o temporal de su residencia, los datos ociales
pueden ser relativamente conables. Pero si se agrega la cifra de quienes han
hecho el cambio de lugar de residencia sin la documentación necesaria, y que
permanecen indocumentados en el país receptor
10
, las estadísticas tienen mayor
margen de error. Las mismas autoridades migratorias de los Estados Unidos han
estimado que para los originarios de algunos de nuestros países más del 60% de
los que migraron a esa nación lo hacen por vías ilegales. El caso más extremo
de falta de coincidencia en las cifras se da en El Salvador, dado que para el año
2002 el Órgano Ejecutivo de este país estimaba en más de dos y medio millones
(cifra superior al 40% de la población residiendo en El Salvador) el número de sus
ciudadanos viviendo en los Estados Unidos de América, en tanto las autoridades
7
Para Costa Rica el principal país de destino de sus nacionales fue también Estados Unidos de
América, aunque en cantidades y proporciones menores. A su vez se convirtió en el país receptor
más importante para la población migrante originaria de Nicaragua. Esto último se verá en la
sección siguiente.
8
Proyecto Estado de la Región 2008, p. 252 y siguientes; PNUD, 2005, p.33
9
Proyecto Estado de la Región 2008, p. 252.
10
Cuando se aprobó el TPS (Status de Protección Temporal) en Estados Unidos más de 200.000
salvadoreños ilegales obtuvieron una suerte de amnistía temporal que se ha ido extendiendo en el
tiempo.
66
Migración intrarregional y mercados laborales en Centroamérica: desafíos para la integración
migratorias del país de destino lo estimaban en un poco más de la mitad.
Sea cual sea la cifra, como señalan diversos autores, esta migración ha sido
en buena parte fruto de las transformaciones económicas de la región, del
funcionamiento de los modelos aplicados, de las condiciones sociopolíticas
existentes; pero más allá de eso, ella es al mismo tiempo causa de
transformaciones sociales y económicas profundas que tienden a marcar
signicativamente el comportamiento de varias de las sociedades de la región
centroamericana, y a servir de marco a sus posibilidades de desarrollo. La
migración representa para las sociedades expulsoras costos y benecios, tanto
en el terreno social como en el económico y el político. El abandono del lugar
de origen, de las relaciones familiares y sociales, de las costumbres que se
comparten con la sociedad en que se vive, son efectos negativos sobre el que
migra; pero también los miembros de su núcleo familiar y social que se quedan
sufren un desmembramiento que no pasa sin consecuencias. La división familiar
y el cambio de las relaciones sociales afectan también a la sociedad expulsora,
que sufre los efectos desestabilizadores de una alteración que no se consolidará
en el corto plazo. No sólo se trata de un cambio de territorio – transitando un
camino de altos riesgos – de quien se moviliza hacia una mejor oportunidad
de resolver sus necesidades existenciales, sino de una deslocalización, de una
transnacionalización, de las relaciones familiares y de las mismas estructuras
de relacionamiento de la sociedad. Para los países que tienen en el exterior una
proporción apreciable de su población, y dadas las posibilidades de comunicación
actual, la relación entre la nación y el territorio es puesta en cuestión por la
realidad.
Por otro lado, quien migra hacia una sociedad lejana y extraña con frecuencia
pertenece a los grupos que están en mejor capacidad de asumir situaciones
de cambio, de arriesgarse activamente para superarse, aún cuando su nivel
de capacitación en el país de origen no sea elevado; las estadísticas muestran
como los migrantes, al momento de salir de su país natal, son mayoritariamente
personas relativamente jóvenes, en edad de trabajo. Eso origina en la sociedad
expulsora la pérdida de numerosos elementos que en otras condiciones serían
factores internos de desarrollo.
“Sin embargo, la migración también puede verse como un recurso de los de
abajo, que han decidido correr todos esos riesgos, para abrir un camino más
directo hacia el desarrollo humano. Las familias y las comunidades que han
participado suelen obtener oportunidades que hacían falta en sus lugares de
origen”, arma el PNUD en su estudio sobre las migraciones en El Salvador
11
.
Y más adelante expresa: “En ese sentido, la migración ha facilitado soluciones
de tipo autogestionario a los problemas de la pobreza y el desarrollo humano
decitario. … ¿Por qué el desarrollo humano tendría que esperar a los programas
11
PNUD, 2005, p. 2
67
TEORÍA Y PRAXIS No. 33, Julio-Diciembre 2018
ociales, si por iniciativa propia la gente ha encontrado un camino para avanzar
en esa dirección? ¿Cómo puede negarse que la migración, al llevar la principal
riqueza del país a donde puede ocuparse mejor, donde puede acceder a
opciones, también facilita el desarrollo humano, tanto de los que se quedan
como de los que se van?”
12
.
En efecto, muchos de los migrantes no sólo logran resolver su supervivencia
personal y en muchos casos se abren espacios nada despreciables de superación,
sino mantienen lazos importantes con sus familias y comunidades de origen que
los lleva a establecer una especie de política social privada que en algunos
países es muy superior a cualquier esfuerzo que tenga la capacidad de realizar
el aparato gubernamental. Las transferencias familiares, las remesas, son una
consecuencia importante de esa actitud. Para algunos países, en especial – pero
no solamente – para Honduras y El Salvador, representan un porcentaje del
respectivo PIB que les permite afectar en buena medida su comportamiento
económico, como se presenta en el Cuadro 1. Además, si se observa el ingreso
promedio que reciben los hogares receptores es fácil colegir que se convierte en
un factor que permite mitigar condiciones de pobreza, si no ascender al estrato
de los no pobres. No puede pasarse por alto las posibilidades de estimular el
acceso a tecnologías de las que de otro modo hubieran estado privadas las
poblaciones que permanecen en el lugar de origen.
Cuadro 1
Remesas familiares en Centroamérica
a
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
Monto
b
533,8 3 700,0 4 130,0 2 700,0 739,4 312,4
% PIB
c
2 z17 9 28 12 1
% Exportaciones
c, d
12,0 205 60 201 99 -
Hogares receptores
c, e
2,5 23,5 16,4 17,2 18,7 3,0
Monto promedio
mensual por hogar
receptor
262 174 163 184 85 139
a Elaborado con base en datos de Proyecto Estado de la Región 2008
b Correspondientes a 2007, en millones de dólares
c Correspondiente a 2005, porcentaje de remesas sobre exportaciones.
d Exportaciones sin maquila
e En porcentaje sobre total de hogares
12
Ib., p. 3
68
Migración intrarregional y mercados laborales en Centroamérica: desafíos para la integración
Las remesas también han cambiado el comportamiento de las familias y de
las comunidades en que residen. La exacerbada propensión al consumo es
una de las afectaciones que no sólo se expresa en las cuentas nacionales sino
también en el crecimiento de actividades no agropecuarias en las zonas rurales
receptoras. Y además, el plus de ingreso que representan para la familia y su
relación con el salario mínimo hacen que el costo de oportunidad de trabajar –
o el costo de oportunidad de abandonar el ocio, si se quiere – se encarezca por
simple lógica económica. Y para los gobiernos representa un reto el nuevo rasgo
de discriminación que en algunas comunidades se presenta entre los receptores
de remesas y quienes no las reciben.
En varios casos este comportamiento negativo frente a la posibilidad de ofertar
su fuerza de trabajo a los niveles de salario y condiciones laborales existentes
en su entorno, abre las puertas a migraciones intrarregionales preferentemente
de trabajadores temporales para la recolección de cosechas. Un claro
ejemplo de ello, entre otros, es la creciente incorporación de hondureños,
de guatemaltecos, y, más recientemente, de nicaragüenses, además de
migrantes internos salvadoreños, en producciones agrícolas en zonas en las
que la recepción de remesas es importante, o en otras actividades con pocos
requerimientos de capacitación. Similar referencia pudiera hacerse sobre la
participación de salvadoreños y hondureños en la mano de obra utilizada para
ciertas etapas de actividades de agro-exportación.
La migración hacia Estados Unidos, en el caso de realizarse sin la documentación
necesaria, genera movilizaciones de tránsito entre países centroamericanos.
En ella participan muy frecuentemente ciudadanos de países extrarregionales,
y no pocas veces extra-continentales, que buscan aprovechar las rutas ya
establecidas por los centroamericanos. La potencialidad de que parte de esa
población se asiente en uno de los países de paso – tanto nativos centroamericanos
como foráneos – es un factor potencial de problemas que los gobiernos deben
enfrentar.
Para el país receptor, la migración proporciona con alta frecuencia una fuerza
de trabajo que en buena parte de los casos suple décits internos sectoriales. Es
claro que sin esos migrantes diversos sectores económicos tendrían problemas
de producir bienes y servicios competitivamente. Sin embargo, deben ser
reconocidos los problemas concomitantes a la existencia de poblaciones
indocumentadas que tienen dicultades de adaptación en su lugar de destino,
por la integración – y la interacción – de sus comportamientos propios y los de
la sociedad en la que se insertan. Por otro lado, esta migración indocumentada
es objeto de crecientes medidas de deportación que generan situaciones
diversas de reinserción en los países de origen que deben ser enfrentadas por
sus gobiernos
13
.
13
Las deportaciones de ciudadanos centroamericanos desde Estados Unidos de América tienen una
69
TEORÍA Y PRAXIS No. 33, Julio-Diciembre 2018
En síntesis, las migraciones a países fuera de la región, preferentemente a
los Estados Unidos son ahora el aspecto más importante de la movilidad de
población originaria de países centroamericanos, superando con creces el
peso que las migraciones intrarregionales tuvieron hasta los años sesenta del
siglo pasado, generando en los países de la región consecuencias internas que
condicionan su comportamiento social y económico. Además, en diversos casos
abren o acrecientan espacios para migraciones intrarregionales.
1.3 Las migraciones intrarregionales
Las migraciones entre los países de la América Central continental se dan
preferentemente como movimientos transfronterizos circulares para la
realización de trabajos temporales, según arma Pablo Acosta
14
. Ésta ha sido
una realidad antigua en la región, tal como lo expresamos en el acápite 1.1, que
hasta hace unas cuantas décadas era la forma más utilizada para movilizarse
en busca de oportunidades laborales. Si bien ha disminuido su importancia en
países altamente expulsores de población hacia fuera de la región, no por ello
deja de ser un tema que merece la atención de los gobiernos de los países
miembros del SICA como se verá en la sección siguiente.
La migración intrarregional es fruto de los desequilibrios de desarrollo entre los
países y entre regiones de países vecinos, así como de la existencia de demandas
de fuerza de trabajo no satisfechas internamente en los países receptores.
Como puede verse en el cuadro 2 el 70% de los migrantes intrarregionales en el
año 2006 (345.920) eran nicaragüenses, de los cuales 316.658 (el 92%) tenían
como destino la república de Costa Rica
15
, siendo el PIB per cápita de este país
más de 7 veces el de Nicaragua como puede apreciarse en el cuadro 3.
tendencia creciente, y han merecido la atención de los gobiernos de los Estados miembros del SICA
desde tiempo atrás. Se han creado programas de recibimiento con resultados que requieren de
una seria evaluación para poder determinar su pertinencia y ecacia. El problema que representan
aquellos que han tenido problemas con la justicia ha estado presente en diversas reuniones sobre
temas de seguridad.
14
Ver Acosta, s. f.
15
Una vez más debe hacerse la observación de la relatividad de los datos, dada la tendencia al
subregistro de los migrantes que se origina en la cantidad de ellos que ingresan por vías no formales.
70
Migración intrarregional y mercados laborales en Centroamérica: desafíos para la integración
Cuadro 2
CENTROAMÉRICA: MIGRANTES POR PAÍS DE ORIGEN Y PAÍS DE DESTINO
2010
ORIGEN
DESTINO
COSTA
RICA
EL SALVA-
DOR
GUATE-
MALA
HONDU-
RAS
NICARA-
GUA
PANAMÁ
Belice 96 8 257 20 070 6 777 381 53
Costa Rica
14 379 3 294 4 861 373 548 16 947
El
Salvador
841 8 528 11 207 7 507 434
Guate-
mala
906 14 855 6 534 6 668 234
Honduras
532 5 474 2 849 4 802 246
Nicaragua
7 284 3 291 1 387 14 597 541
Panamá
6 728 2 942 870 1 213 7 123
Cen-
troaméri-
ca
16 386 49 200 36 998 45 189 400 031 18 455
Est. Uni-
dos
82 624 1 116 420 753 720 469 202 242 886 98 009
Total
mundo
125 300 1 269 190 871 981 569 731 729 242 141 141
Fuente: Banco Mundial con base en Ratha and Shaw (2007) y Migration and
Remittances Factbook 2011.
Si las diferencias entre los productos por persona son muy grandes, no es menos
importante que las condiciones salariales y de seguridad social entre ambos
países se agregan como condicionante para atraer la llegada de mano de obra
del país vecino a las empresas costarricenses
16
. Pero, además, el mayor nivel
educativo y las tendencias del desarrollo de Costa Rica, que privilegian la
orientación hacia sectores más complejos tecnológicamente que las apuestas
básicas tradicionales, han dejado desprovistas de mano de obra suciente a
las actividades menos complejas – como la agricultura, algunas actividades
manufactureras, construcción, o servicios menores como el doméstico – lo
que convierte en una necesidad el contar con fuerza de trabajo migrante; en
algunos casos es a través de movilizaciones estacionarias, en otros casos por
inmigraciones de carácter permanente. Eso es válido también para Panamá,
país para el cual su vecino occidental es el segundo destino de las migraciones,
16
Pablo Acosta señala que los nicaragüenses pueden obtener un salario en Costa Rica que es el doble
del que obtendrían en Nicaragua. Ver Acosta, s. f., p.5
71
TEORÍA Y PRAXIS No. 33, Julio-Diciembre 2018
provenientes sobretodo de las zonas aledañas a la frontera, en las cuales las
condiciones de vida son inferiores al ingreso medio de la nación canalera y
donde las posibilidades de ubicación laboral parecen ser menores.
Para los demás países de la región la migración intrarregional tiene menor
peso, tanto en cuanto el volumen de personas recibidas como en cuanto al de
ciudadanos originarios que se asientan en uno de los países miembros del SICA
17
.
Sin embargo, no carece de importancia la cantidad de migrantes temporales
y permanentes que se mueven entre ellos, para realizar trabajos de diversa
naturaleza supliendo muchas veces carencias de los países receptores.
Cuadro 3
POBLACIÓN Y PIB PER CAPITA EN LOS PAÍSES MIEMBROS DEL SICA
2011
PAÍS POBLACIÓN a PIB p. c. b
BELICE 356,6 4 060,6
COSTA RICA 4 614,5 8 886,5
EL SALVADOR 6 216,2 3 708,7
GUATEMALA 14 713,7 3 192,9
HONDURAS 8 214,8 2 106,7
NICARAGUA 5 888,9 1 239,2
PANAMÁ 3 555,7 8 622,7
REP. DOMINICANA 9 953,1 5 590,5
Fuente: CEPAL, salvo Belice cuya fuente es el Banco Mundial.
a. Miles de habitantes
b. En dólares corrientes
“Sin embargo – expresa Ana Hazel Eschich, Secretaria General de la SISCA –
los aportes de los migrantes centroamericanos al desarrollo de los países
receptores han sido opacados por diversos mitos. El primero de ellos se reere
a la percepción de que los migrantes compiten con los locales por diferentes
puestos de trabajo; pero vale la pena detenerse a considerar si verdaderamente
esto es así. ¿Acaso la ley de la oferta y la demanda no opera sobre ese factor?
¿Es racional migrar hacia un país donde no exista esa demanda de trabajo?”
18
.
En verdad, si los ujos no sólo se mantienen sino en varios casos se intensican,
es porque quienes migran transmiten, a quienes permanecen en sus países de
17
República Dominicana es un país expulsor de población preferentemente hacia Estados Unidos,
a la vez que es receptor de trabajadores haitianos primordialmente para el levantamiento de
cosechas. No se trata el caso aquí pues el trabajo está enfocado a los movimientos de personas
entre los países integrantes del SICA.
18
Escrich, 2012.
72
Migración intrarregional y mercados laborales en Centroamérica: desafíos para la integración
origen, la convicción de que hay posibilidades de encontrar mejores condiciones
de ocupación
19
que las que pueden lograr en sus comunidades de origen. Y eso
implica que hay características internas en el país receptor que posibilitan que
queden abiertas esas posibilidades.
A lo que hemos dicho sobre Costa Rica podemos agregar lo que viene sucediendo
con las actividades estacionales agrícolas en El Salvador, y que se mencionó en
el acápite anterior. Ya el Informe de Desarrollo Humano de El Salvador 2005
20
indicaba que se estaba presentando la paradoja de que mientras las encuestas
ponían la carencia de oportunidades de empleo como uno de los problemas
principales que percibían los ciudadanos, muchos empresarios agropecuarios
expresaban que encontraban dicultades para obtener la mano de obra
necesaria para levantar sus cosechas. En este caso, la explicación se encuentra
en la elevación del costo de oportunidad del trabajo (o de abandonar el ocio,
como se dice arriba) como consecuencia de una alta proporción de familias
que son receptoras de remesas en las zonas de producción. Eso requiere de
migrantes internos, pero la insuciencia de la respuesta genera la necesidad
de buscar mano de obra en los países vecinos, primordialmente en las zonas
fronterizas muchas veces deprimidas en su desarrollo con respecto a la media
nacional.
Al respecto Acosta señala lo siguiente: “El análisis para Centroamérica, aunque
preliminar y sin dudas sujeto a mayor investigación y profundización para cada
caso en particular, (…) sugiere altos benecios de complementariedad entre
migrantes y nativos en el mercado laboral, y no de efectos de desplazamiento”.
A partir de la comparación de los datos respecto a la educación formal recibida,
concluye que en el caso de Belice y Costa Rica los migrantes centroamericanos
tienen un nivel educativo inferior que los nacionales, y que se ocupan en
sectores no tan atractivos para éstos, como la agricultura y la construcción.
Por el contrario en Panamá los inmigrantes centroamericanos tienen una media
de educación mayor que los nativos, y se ocupan mayormente en comercio y
manufacturas
21
.
No puede ser ignorado el tema de los benecios que obtiene el país receptor,
al recibir población en edad de trabajar, y que incluye personas muy jóvenes.
Eso les permite, preferentemente si su incorporación es permanente, aliviar las
desventajas del proceso de envejecimiento de la población. La otra cara es que
el país expulsor – más en el caso en el que su población migra en porcentajes
altos – pierde al menos parcialmente lo que se ha dado en llamar el bono
demográco
22
. En el caso de las migraciones intrarregionales puede aplicarse
19
No siempre se trata de trabajo remunerado, sino de autoempleo en no pocos casos.
20
PNUD, 2005.
21
Acosta, s. f., p. 7
22
Ver PNUD, 2005, y Acosta, s. f., p. 6.
73
TEORÍA Y PRAXIS No. 33, Julio-Diciembre 2018
también el razonamiento que se hizo en la sección referente a las orientadas
hacia fuera de la región: por la vía de los costos de la mano de obra, al evitar una
escasez que tendiera a elevarlos, proporcionaría una posición más competitiva
a la producción del país receptor.
Los países centroamericanos son suscriptores de tratados que establecen trato
igualitario a los trabajadores locales con los trabajadores migrantes, protegiendo
sus derechos fundamentales. Un punto de partida de esas decisiones es el
reconocimiento de que estos últimos son más proclives a ver vulnerados esos
derechos, en especial si su ingreso al país receptor no se ha hecho por las vías
institucionales. Sin embargo, como lo señala el Estado de la Región 2008, al
momento de redactar el informe existían diversos casos en los que esta premisa
no se convierte en una realidad concreta. Dada la dominancia de Costa Rica
como destino de las migraciones originadas en países centroamericanos, se
relatan en el documento casos concretos de situaciones de ese país en las que
el trato es discriminatorio y no respetuoso de los derechos de los trabajadores
migrantes. Además, destaca la condición de los migrantes temporales que no se
consideran a sí mismos con derecho a recibir servicios sociales o seguridad social.
Paralelamente se señalan esfuerzos, en los que participan organizaciones de la
sociedad civil, para generar mecanismos garantes de condiciones adecuadas y
de protección social de los migrantes que sería conveniente tener presentes
al momento de hacer propuestas para la superación de los retos que implican
estas realidades
23
.
El tratamiento de los migrantes de origen regional es disímil entre los
países miembros del SICA. La Constitución Política de El Salvador señala un
tratamiento para los originarios de los países que fueron miembros de la
Federación Centroamericana que les permite pasar a ser salvadoreños por
nacimiento sin mayores requisitos de tiempo de residencia; algo similar hace
la ley guatemalteca. En los demás países, entre ellos lógicamente los que no
pertenecieron a la Centroamérica histórica, son considerados en una categoría
similar a la de los originarios de países extrarregionales
24
. Por otro lado, siguen
existiendo leyes discriminatorias en el acceso al trabajo al señalar exclusividades
que benecian a los nacionales en detrimento de los extranjeros
25
.
La presencia de trabajadores migrantes plantea retos diferentes a los Estados
receptores dependiendo de si la migración ha sido hecha en forma legal o si
lo ha sido sin cumplir los requisitos de documentación correspondiente; la
23
Proyecto Estado de la Región 2008, recuadros 6.2 y 6.4. En Acuña González et. al., 2011, se
presentan los resultados de una investigación relativamente comprensiva de las condiciones de los
migrantes intrarregionales, de las regulaciones jurídicas existentes en los países miembros del SICA,
y de los retos a enfrentar.
24
En el documento SISCA 2010 aparece un análisis comparado de las legislaciones centroamericanas.
25
En el capítulo 6 del Estado de la Región 2008 puede encontrarse una reseña sintética de estas
disposiciones.
74
Migración intrarregional y mercados laborales en Centroamérica: desafíos para la integración
temporalidad y la permanencia del asentamiento en el país de destino también
generan diferencias en el trato del tema. A ello debe agregarse la distinta
naturaleza de los trabajos que pueden llegar a desarrollar: no es lo mismo
garantizar condiciones de trabajo decente a profesionales que migran a partir
de un contrato formal, que a quienes se movilizan estacionariamente para
realizar trabajos de cosecha agrícola, así sean ambos migrantes temporales, o a
aquellos que son trasladados temporalmente por empresas transnacionales que
actúan en toda el área. A continuación se presentan algunas consideraciones
sobre diferentes aspectos y formas de la migración:
a) Trabajadores temporales: Estos constituyen una parte sustancial de los
ujos anuales de migración, y en una proporción importante tienden
a moverse a través de vías no legales. En estas circunstancias existe
mucha dicultad para garantizarse de que su trabajo se realiza de
conformidad a las leyes laborales locales del país receptor, así como
para proporcionarles servicios y seguridad sociales. Menos aún si, como
señala Acosta, participan muchas veces en movimientos transfronterizos
para trabajar en actividades informales
26
. En caso de ser legales, y
trabajar en actividades formales que están adscritas al sistema de
seguridad social, se plantea como repuesta la llamada portabilidad
de la seguridad social en sus movimientos de ingreso y egreso
27
, pero
esto está sujeto a la existencia de seguridad social para ese sector
productivo en el país de origen y en el país de destino
28
, además de
acuerdos bilaterales o regionales que la determinen. Los espacios de la
seguridad social en cada país deben ser considerados, dado que no es
posible darla si los locales que realizan actividades similares en el país
de destino no gozan de las prestaciones demandadas.
b) Ocupación y empleo: En no pocos casos los que migran no realizan
en el país de destino un trabajo asalariado, sino que se incorporan a
ese universo de ocupación informal que es creciente en sociedades
que no generan las oportunidades de empleo formal que requiere la
PEA existente. Es una lógica cada vez más presente en las economías
modernas, de la que no escapan las centroamericanas. La presencia
de muchos guatemaltecos en las calles de San Salvador, vendiendo
productos artesanales, es un buen ejemplo de esta clase de migraciones
frecuentemente temporales que requieren una consideración diferente.
c) Empleados de servicio doméstico: Parte de la migración intrarregional
está orientada a la prestación de trabajos de servicio doméstico, y está
26
Acosta, p. 9
27
Un ejemplo de esto son los empleados de empresas de construcción que se mueven dentro del
área y trasladan a profesionales y obreros de un país a otro.
28
En Costa Rica, por ejemplo, la seguridad social es universal, lo que no es uniforme en los países
miembros del SICA.
75
TEORÍA Y PRAXIS No. 33, Julio-Diciembre 2018
dominada por la presencia femenina. Se indica en diversos trabajos que
este tipo de inmigrantes está presente entre el conjunto de ciudadanos
de Nicaragua que han ingresado a trabajar a Costa Rica. Señala el
cuadro 6.4 del Informe del Estado de la Región de 2008, ya citado, que
“la mayoría de mujeres entrevistadas (nicaragüenses) emigró por la vía
irregular, en algunos casos sin ninguna red social de apoyo y protección,
lo que las colocó en situaciones de mayor riesgo… (y presentaron)
dicultades para hacer valer sus derechos”
29
. Es un sector que requiere
de la atención debida tanto en la garantía de sus condiciones de trabajo
en el país de destino como en la generación de oportunidades en el país
de origen a su potencial retorno.
d) Profesionales: Las legislaciones de varios países de la región generan
barreras al ingreso al mercado de trabajo a los profesionales migrantes.
Al movilizarse esa población calicada encuentra condiciones legales
que la coloca en situación de desventaja frente a los colegas nativos.
Sin embargo, numerosos graduados universitarios se trasladan de un
país a otro, muchas veces respondiendo a los intereses de empresas con
presencia regional, lo que plantea un reto a la visión de integración que
pretende desarrollarse.
e) Preferencia a trabajadores nacionales: Existen diversas leyes en los países
miembros del SICA que dan preferencia a sus nacionales sobre la posible
competencia de trabajadores foráneos, sin importar si provienen de sus
socios en el sistema de integración, o si residen permanentemente en
su territorio. En algunos casos llegan hasta a la prohibición de realizar
determinadas actividades. Si se enfoca el tema del trabajo en un sentido
regional, esto debe ser analizado con la seriedad requerida, y revisar a
la luz de las realidades actuales disposiciones que en no pocos caso se
establecieron frente a condiciones distintas, superadas en el tiempo.
f) Reconocimiento de estudios: En buena cantidad de casos, cuando las
estancias en el país de destino van a ser prolongadas, frecuentemente
personas en edad escolar son parte de las migraciones. La posibilidad
de continuar sus estudios a partir de la acreditación de los realizados
en el país de origen, y el reconocimiento en éste de los que efectúen
en el país de destino, se vuelve un tema central para posibilitar la
continuidad de su formación escolar.
g) Seguridad: Los migrantes que transitan por los países de la región,
originarios o no de éstos, pero que su destino está fuera de ella, suelen
correr riesgos de seguridad que comprende el ser víctimas de redes
delincuenciales. Ya hay un proceso de coordinación regional y entre
29
Proyecto Estado de la Región 2008, p. 269.
76
Migración intrarregional y mercados laborales en Centroamérica: desafíos para la integración
la región y México sobre temas de seguridad que tiene incluida esta
temática, sobre la que aún queda por avanzar en una política más
integrada entre los países del SICA.
2- LA INSTITUCIONALIDAD REGIONAL, LAS MIGRACIONES Y EL EMPLEO
La Carta de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA) generó un
organismo político regional con clara visión intergubernamental que implicaba
más la acción en el espacio de las decisiones de los gobiernos que en la generación
de un claro proceso de integración. Su incidencia en la realidad regional fue
disminuyendo rápidamente, dando espacio prioritario al proceso establecido en
el Tratado General de Integración Económica suscrito en Managua, Nicaragua,
en 1960. La libre movilidad de mercancías en la región centroamericana, en
un espacio arancelariamente protegido del exterior, tomó el lugar de motor
fundamental del desarrollo industrial de los cinco países rmantes, y se convirtió
en el símbolo prioritario de la integración centroamericana.
Es notorio que pese a la existencia de ujos de migración relativamente
importantes – preferentemente de El Salvador a Honduras como se ha señalado
– no existen disposiciones relativas a la movilización de personas por razones
laborales en ninguno de estos documentos. Además, como lo señaló el
documento “El Desarrollo Integrado de la Presente Década”
30
, uno de los temas
ausentes de la visión de integración económica establecida era el del desarrollo
desigual de los países miembros, y que había llevado a la generación de una
crisis del proceso y a lo que CEPAL llamó “la situación de anormalidad jurídica”
del mercado común centroamericano.
En la década de los años setenta del siglo XX los países centroamericanos tomaron
la decisión de construir un proceso de integración que incluyera un amplio espectro
de los aspectos económicos y sociales de las sociedades centroamericanas, y
que superara las causas de la crisis en la que estaba la institucional establecida.
A partir de procesos de discusión con dirigentes políticos y sociales, y personas
del mundo académico, un conjunto de comisionados presidenciales elaboró el
proyecto de Comunidad Económica y Social de Centroamérica (CESCA) que fue
puesto a consideración de los gobiernos. Las inestabilidades políticas y sociales
que se intensicaban, y los efectos adversos en las economías de la región
de la crisis económica internacional de nales de esa década, no permitieron
poner la atención debida a la propuesta, y mucho menos en el decenio siguiente
cuando la conictividad abierta al interior de los países, y las discrepancias
entre ellos, agudizaron la precariedad del funcionamiento de la integración
económica regional.
30
Hay varias ediciones de este documento elaborado en 1971.
77
TEORÍA Y PRAXIS No. 33, Julio-Diciembre 2018
A partir del proceso de Esquipulas, frente a la perspectiva de construir la
paz, la integración de las naciones de la región volvió a ponerse en el foco de
atención de los responsables políticos centroamericanos y de los países amigos
que colaboraban en el proceso. Esta vez había que repensar la integración en el
marco de una realidad política, económica y social diferente que en el pasado,
tanto a nivel internacional como a nivel regional. El Protocolo de Tegucigalpa,
suscrito en diciembre de 1991 en la capital de Honduras, creó el Sistema de
la Integración Centroamericana (SICA), que si bien retoma muchas de las
disposiciones de la Carta de la ODECA amplía la visión a campos que no estaban
incluidos. La posterior suscripción del Protocolo de Guatemala, que reformó el
Tratado General de Integración Económica, fue otra de las consecuencias de la
búsqueda de una integración regional compatible con las nuevas visiones que
planteaban los grupos conductores de los países centroamericanos
31
.
El Artículo 3 del Protocolo de Guatemala señala que “EL SISTEMA DE LA INTEGRACIÓN
CENTROAMERICANA
32
tiene por objetivo fundamental la realización de la
integración de Centroamérica, para constituirla como Región de Paz, Libertad,
Democracia y Desarrollo”. Rearma los propósitos que deben orientar la acción
del SICA, señalando entre ellos “alcanzar la unión económica” y “promover,
en forma armónica y equilibrada, el desarrollo sostenido económico, social,
cultural y político de los Estados miembros y de la región en su conjunto”. En el
artículo 4 establece como uno de los principios fundamentales “la gradualidad,
especicidad y progresividad del proceso de integración económica, sustentado
en el desarrollo regional armónico y equilibrado; y el tratamiento especial
a países miembros de menor desarrollo relativo…”. Y a continuación agrega
otro principio: “La globalidad del proceso de integración y la participación
democrática, en el mismo, de todos los sectores sociales”.
Posiblemente no estaba en el horizonte de la visión de los presidentes signatarios
del Protocolo el tema de la migración; sin embargo, no puede dejar de señalarse
que los objetivos y los principios señalados tienen relación con el tema que se
aborda en este trabajo. Señalar como propósito u objetivo “alcanzar la unión
económica” y la promoción “en forma armónica y equilibrada” el desarrollo
económico de la región coloca a ese documento en el centro mismo de las
causas que impulsan la migración, y también en la responsabilidad de tomar
“progresivamente” decisiones comunes – es decir regionales, más allá de la sola
coordinación de políticas nacionales – para enfrentar los retos que plantean los
movimientos de personas entre los países miembros del SICA y desde ellos a otros
países. Más aún, si se señala como principio “el tratamiento especial a países
miembros de menos desarrollo relativo”, puede colegirse que los gobernantes
asumen como tarea colectiva el alivio de las profundas desigualdades entre los
31
El Protocolo de Guatemala sustituye la visón de apertura entre mercados centroamericanos
protegidos arancelariamente del mundo exterior por lo que se dio en llamar “integración abierta”
32
En mayúsculas en el texto del Protocolo.
78
Migración intrarregional y mercados laborales en Centroamérica: desafíos para la integración
países contratantes, y ligado a la visión de globalidad del proceso de integración
se colocan de lleno en la construcción de políticas comunes más allá de lo
estrictamente económico.
La creación del Consejo de Integración Social Centroamericano (CIS), con su
Secretaría de la Integración Social Centroamericana (SISCA), fue un paso en esa
dirección. Surgía así un organismo encargado de impulsar medidas para avanzar
gradual y progresivamente en la construcción de políticas sociales integradas
como camino para ese desarrollo armónico de la región en su conjunto.
Luego las Cumbres irán aproximándose a una concreción de esos propósitos y
principios. En lo que respecta especícamente a las migraciones, en la XXXIII
Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de los países del SICA (San Pedro Sula,
05/12/2008) se aprueba la Agenda Estratégica Social, en la que la medida 3 del
eje Bienestar social y desarrollo humano se dene de la siguiente manera: 3)
Estrategia regional para: protección social de población migrante y combate a
la trata de personas y menores de edad.
Un paso más se da en el Plan de Acción de la Declaración de la Cumbre
Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros
del SICA (San Salvador, 20/07/2010) que establece un mandato para el CIS:
“desarrollar de manera gradual y progresiva programas para pobladores móviles
y transfronterizos en educación, salud, vivienda, trabajo y cohesión social,
así como sistematizar aquellas iniciativas de prestación de servicios sociales
básicos que ya se están realizando con éxito entre algunos países de la región y
constituyan comisiones binacionales o regionales”.
Como la misma declaración arma, la región no comienza sin un acervo previo.
Ya hay iniciativas en marcha que deben, como dice el texto, ser sistematizadas
y a la vez integradas a una visión más regional y más integrada. Algunas, dice
la Secretaria General de la SISCA, “pueden promoverse y replicarse para
aprovechar oportunidades de fomento de políticas regionales”
33
. Esas iniciativas
van desde temas educativos, a temas de salud, a la posibilidad de participar sin
discriminación en políticas de asistencia social.
La XXXVII Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de los Países Miembros
del SICA, celebrada en San Salvador el 22 de junio de 2011, planteó un
compromiso mayor en el tema de las migraciones, al expresar en su Declaración
lo siguiente: “Manifestar nuestra profunda preocupación por la situación de
alta vulnerabilidad que enfrentan los migrantes y sus familiares en los países
de tránsito y de destino, así como por la creciente aprobación de leyes con
contenido anti-inmigrante”. Y, a continuación, señalan la vía para concretar
ese compromiso: “En ese sentido, instruir al Consejo de Ministros de Relaciones
Exteriores para que se adopte a la brevedad posible la política migratoria
33
Escrich, 2012, p.25.
79
TEORÍA Y PRAXIS No. 33, Julio-Diciembre 2018
regional integral y desarrolle iniciativas conjuntas, a favor de la protección de
las personas migrantes de la región”.
Si el texto de la Declaración no limita el alcance de sus palabras al movimiento
intrarregional de personas, es evidente que está en el centro de la preocupación
de los Jefes de Estado y de Gobierno que la suscriben. Por ello, de ese texto,
en el Planteamiento Estratégico de la Dimensión Social de la Integración
Centroamericana, el CIS colige: “En ese marco existen condiciones para abordar
el tema de la migración de carácter laboral, en un contexto más amplio sobre
un mercado laboral integrado a nivel de la región, para iniciar un debate en
torno a convenios laborales que contemplen los derechos de los trabajadores,
a permisos temporales de trabajo, que además atienda la preocupación por
los aspectos de seguridad. El fenómeno de la migración intrarregional es una
realidad que es mejor regular y no dejarla sin regulación, como ha venido
ocurriendo en las últimas décadas”.
Parece existir la base de la institucionalidad necesaria para actuar. Los
retos también son muy grandes: coordinación de políticas laborales hacia los
migrantes, políticas para favorecer la integración de quienes permanecen en el
lugar de destino, decisiones para estimular la legalización de las movilizaciones
de mano de obra, determinación de la demanda de mano de obra del país
receptor para contrastarla con la oferta del país emisor de migrantes, etc. Y para
enfrentarlos, conviene tener presente el espíritu del Protocolo de Tegucigalpa:
hay que avanzar progresivamente hacia la meta, acometiendo primero lo que
es posible hacer, y responde a las necesidades más urgentes, sin perder de vista
el objetivo nal. Una tarea inicial parece ser la asunción de que el problema va
más allá del CIS, puesto que involucra temas que corresponden a otras instancias
del Sistema. Es un tema, como otros, en el que tienen altos niveles de presencia
aspectos que corresponden a diversas áreas y exige una visión de conjunto y una
acción coordinada. Pareciera que el camino está abierto, y existe la posibilidad
de abrir espacios a propuestas sensatas para enfrentar esos desafíos.
Por supuesto que es una tarea que no puede limitarse a la acción de los órganos
ociales de la integración. Se requiere del involucramiento de sectores de la
sociedad que tengan los conocimientos o la responsabilidad para actuar sobre
la temática. La academia, las gremiales de empresarios y de trabajadores,
los movimientos sociales en temas relacionados, etc., deben tener espacio y
decisión de participar si se quiere maximizar las posibilidades de avanzar, y que
pueda acrecentarse la factibilidad de aceptación que puedan tener las medidas
que hay que tomar. Hay demasiados mitos y tradiciones discriminatorias que
superar, y ello requiere claridad en lo que se propone y generación de apoyos
para poder vencer las resistencias.
80
Migración intrarregional y mercados laborales en Centroamérica: desafíos para la integración
3- SUGERENCIAS PARA LA REFLEXIÓN
Como se dijo en la Introducción, con la versión preliminar de este trabajo se
pretendía aportar un insumo, entre otros, para discusión en el Foro Regional de
Alto Nivel sobre Migración y Empleo; el objetivo de éste era aportar elementos
que orienten el marco de política regional vinculado con el abordaje del tema,
a partir de una exposición sobre los desafíos que para la integración social de
Centroamérica representan las migraciones intrarregionales y la inserción en
los mercados laborales de la fuerza de trabajo involucrada. A nuestro juicio los
objetivos fueron logrados.
En la “Reunión de conceptualización del Foro Regional sobre Migraciones y
Empleo en la Región Centroamericana” (San Salvador, 21/01/2013) se hizo una
primera reexión sobre los insumos que se debían llevar al Foro, y se señalaron
algunas líneas orientadoras para la denición de las propuestas que se pudieran
concretar
34
. Básicamente fueron abordados los aspectos señalados en el acápite
1.3, y es a partir de ellos, y de reexiones provocadas por la documentación
que se tuvo como base para elaborar este trabajo, y de conversaciones con
expertos, que se plantean algunas líneas de reexión que han sido enriquecidas
al incorporar observaciones hechas por los participantes en una segunda reunión
técnica realizada el 7 de este mes de mayo
35
, y lo recogido de la reexiones del
Foro Regional.
De lo dicho en la segunda sección se ha llegado a la conclusión de que para
avanzar en la denición de políticas puede considerarse que ya se tiene un
buen marco conceptual en los acuerdos de las instancias del SICA, y que existe
una institucionalidad básica que puede y debe ser un punto de partida para
acometer esta tarea, con las consolidaciones que sean necesarias. No es ocioso
reiterar que no es un tema sencillo de abordar en un plano regional, por las
sensibilidades que normalmente se crean a su alrededor, por las diferencias de
estadio de desarrollo de las sociedades involucradas y por las divergencias de
líneas estratégicas de las políticas económicas y sociales nacionales, así como
por la falta de paralelismo entre los países en aspectos de las legislaciones
relacionadas con el tema y en las coberturas de los programas de atención y
seguridad social. Si derribar los mitos de la migración, que señala la Secretaria
General de la SISCA
36
, requiere un arduo y decidido programa de acción, avanzar
a partir de ellos hacia la construcción de formas de coordinación de políticas
públicas nacionales, y de ser posible una política realmente regional integrada
37
, requerirá de decisiones políticas realistas – pero no por ello menos ambiciosas
– que benecien tanto a los países de destino como a los de origen, y más aún
34
Ver la Ayuda Memoria de la reunión.
35
Agradezco especialmente las contribuciones de Elizabeth Cubías, Abelardo Morales y Alberto Mora
.
36
Escrich, 2012.
37
Como está establecido como propósito en el Protocolo de Tegucigalpa.
81
TEORÍA Y PRAXIS No. 33, Julio-Diciembre 2018
que garanticen los derechos de quienes migran por necesidad o por la decisión
de encontrar oportunidades de superación. Esto, evidentemente en el marco de
los propósitos y principios establecidos en el Protocolo de Tegucigalpa y a partir
de las decisiones de los órganos de la integración regional.
A continuación se presentan algunas líneas para la reexión:
a) Acuerdos existentes: Entre los países miembros del SICA se han suscrito
diversos compromisos que tienen que ver con el tema migratorio.
Algunos de ellos se enmarcan en las responsabilidades que corresponden
especícamente a la OCAM, otros se reeren a temas de regularización
y de regulación de las migraciones por motivos económicos. Estos
últimos son de carácter bilateral, enmarcados en la decisión, tomada
por los jefes de Estado y de Gobierno de los países del SICA, de
estimular acciones bilaterales que conduzcan gradualmente a la toma
de decisiones regionales. Estos acuerdos cruzan transversalmente
algunos de los temas que sugerimos a continuación, y constituyen una
experiencia a partir de la cual puede avanzarse en la denición de
líneas de acción. En algunos casos se han señalado deciencias en la
concreción de esos compromisos, en otros es comprobable que existen
pasos positivos.
- ¿No sería la primera tarea evaluar más acuciosamente la información
sobre el cumplimiento de esos acuerdos, y analizar la experiencia,
para aprovecharlos adecuadamente y, si es necesario, avanzar a
decisiones que los actualicen o avancen más allá de su contenido
actual?
- ¿Qué mecanismos se tienen o deben crearse para garantizar el
cumplimiento de los acuerdos existentes?
- ¿Cuál debe ser el papel de los organismos de integración, a partir
de las decisiones de las Cumbres, tanto en el seguimiento de los
acuerdos como en la utilización de la experiencia para avanzar
a partir de ellos en una visión más integral y compartida por el
conjunto de los países del Sistema?
b) Regularización de la migración indocumentada: Actualmente existe una
cantidad de centroamericanos que residen y trabajan en países que
no son el de su origen y que no tienen la documentación requerida
para gozar los derechos de residencia. Cómo se ha mencionado arriba,
en el pasado se han suscrito acuerdos para la regularización de esta
población
38
, y hay logros que pueden ser señalados; también hay
38
Nicaragua suscribió con El Salvador, en 2004, un Memorandum de Entendimiento para la Regulación
82
Migración intrarregional y mercados laborales en Centroamérica: desafíos para la integración
decisiones de organismos no relacionado directamente con la migración
que tienen acuerdos que pueden ser una base para actuar sobre los
problemas que se presentan. Sin embargo, el problema subsiste y parece
requerir de nuevas acciones, con una visión más regional, que incluyan
los aspectos migratorios, laborales, la continuidad de los estudios de los
migrantes en edad escolar, la reintegración familiar, etc. De cualquier
manera, se parte de la concepción de que la regularización va mucho
más allá de los temas de seguridad, tal como lo abordan las decisiones
de los organismos del Sistema como las Cumbres o el CIS.
- Como se expresó en el numeral anterior, parece imprescindible
partir de una evaluación de los procesos de regularización realizados
por los países miembros del SICA. ¿Cuáles han sido sus principales
logros, sus deciencias?
- ¿Qué es posible aprovechar de las mejores prácticas internacionales
de regularización de poblaciones migrantes irregulares?
- El migrante es un ciudadano portador de derechos en su país de
origen, y también como persona humana en el de país de destino,
muchos de ellos garantizados por acuerdos internacionales. ¿Cómo
combinar las capacidades de ambos Estados en la tutela de esos
derechos?
- ¿Cuál es la función que debe cumplir el Sistema de Integración
Centroamericano en esta temática? Y, si alguno, ¿a través de qué
mecanismos?
c) Regulación de la migración temporal: Este es un tema que aparece casi
constantemente en los documentos sobre migración intrarregional,
aunque no es privativo de ella. Se reere básicamente a quienes migran
para ejercer labores por tiempos denidos y relativamente cortos,
frecuentemente estacionales. Si existen movimientos que responden
a décits de fuerza de trabajo para labores temporales en sectores
determinados en un país que pueden ser – y son, muchas veces –
cubiertos por mano de obra que no encuentra ocupación adecuada
en su propio país, dicen diversos analistas, el paso lógico debería ser
la generación de mecanismos que, a partir de acuerdos regionales,
estimulen un encuentro – a partir de la identicación de ellas – de la
oferta y la demanda de fuerza de trabajo a manera de promover una
de los Migrantes en Situación Irregular, que comprendía disposiciones relativas a la documentación
necesaria para regularizar la residencia y la situación laboral, así como la posibilidad de la
reinserción familiar. Un documento similar fue suscrito entre El Salvador y Honduras. También
Costa Rica ha suscrito acuerdos de regularización con Nicaragua y Panamá.
83
TEORÍA Y PRAXIS No. 33, Julio-Diciembre 2018
migración regulada y documentada
39
; esto teniendo presente que en
no pocos casos esos traslados de personas utilizan vías que no son las
formales. Con ello se favorecería el respeto a los derechos personales –
y, por supuesto, de los laborales – de los migrantes a la vez que facilita
el manejo de los temas de seguridad pública que pueden estar ligados a
la movilización irregular de personas. Es indispensable La participación
de los aparatos gubernamentales de los países involucrados, con el
necesario involucramiento de los empleadores y de las organizaciones
de trabajadores en este esfuerzo de regulación y regularización de los
ujos migratorios laborales. Debe tenerse presente que en varios casos
se realiza una migración temporal de personas que son contratadas para
actividades con plazo jo, y que lo hacen con contratos formales y por
las vías legales. Éstos de verían también favorecidos por medidas como
las señaladas arriba.
- ¿Qué tipo de acuerdos deben suscribir los países involucrados para
regular la migración temporal
40
? ¿Qué tipo de estímulos pueden
establecerse para incentivar el desplazamiento por la vía legal y
para el retorno a la conclusión del período del contrato de trabajo?
- ¿Cuál debe ser el mecanismo para aplicar disposiciones de regulación
de la migración temporal? ¿Cuáles actores gubernamentales y
privados deben participar en ellos?
- ¿Cómo garantizar a este tipo de migrantes el respeto a los derechos
laborales y el acceso a servicios sociales?
- ¿Qué características debe tener un sistema de intermediación de
empleo, que identique la demanda y la oferta de fuerza de trabajo
y favorezca la contratación regularizada entre ambas partes? ¿Qué
mecanismos nacionales, binacionales y/o regionales deben ser
creados para hacerlo posible? ¿Cuáles actores deben de participar
en ellos, en sus distintos niveles?
39
La creación de sistemas de intermediación de empleo podrían tener una utilidad que va más allá
de la regulación del trabajo temporal. Conocer sistemáticamente las demandas insatisfechas de
fuerza de trabajo en los países miembros del Sistema y las ofertas existentes en los países que son
sus socios ayudaría avanzar en la visión de un mercado regional de trabajo.
40
En noviembre de 2007 Nicaragua y Costa Rica suscribieron el documento titulado “Procedimientos
de gestión migratoria para trabajadores temporales Costa Rica-Nicaragua”; no tiene el carácter
de un convenio internacional, y no es de cumplimiento obligatorio para los contratantes de fuerza
de trabajo migrante, pero señala mecanismos para garantizar la temporalidad y para estimular
el retorno al país de origen. El tema prioritario es el de la regulación de la migración por razones
de trabajo. Sin embargo, Ancheita y Bonnici señalan que se ha debilitado de manera sustancial el
respaldo institucional necesario para su funcionamiento (Ver Ancheita P., A. C. y G. L. Bonnici 2013).
84
Migración intrarregional y mercados laborales en Centroamérica: desafíos para la integración
d) Trabajo decente y trato nacional: Cómo se ha dicho anteriormente
los Estados centroamericanos han suscrito una serie de tratados que
garantizan el respeto de los derechos laborales de los trabajadores
sin discriminación de nacionalidad. En este sentido, es muy común
encontrar en esos documentos la visión de corresponsabilidad entre el
Estado receptor y el Estado emisor en la vigilancia de esa garantía. Al
primero, obviamente, corresponde la supervisión del acatamiento de su
propia legislación laboral por los empresarios que contratan migrantes;
al segundo, dar apoyo a sus nacionales para que tengan conciencia
de sus derechos y de los mecanismos para exigir los existentes en
el país en el que laboran. El sector que es señalado como el más
vulnerable al irrespeto a esos derechos es el del trabajo doméstico, que
frecuentemente implica residencia permanente en el lugar de trabajo
y condiciones inadecuadas en las jornadas y en las exigencias de sus
labores; además aquí se mezcla la dominancia del género femenino
entre los prestadores de estos servicios, siendo ya las mujeres un
sector con especial vulnerabilidad en nuestras sociedades. Más allá
del acatamiento de las leyes laborales, en casi todos los países de la
región existe el problema de diversas regulaciones que discriminan las
oportunidades de trabajo a favor de los nacionales, pese a los convenios
internacionales suscritos. En el caso de los profesionales la falta de
reconocimiento de los títulos obtenidos en su país de origen, o las
dicultades para la colegiación profesional de extranjeros, son muchas
veces causa de discriminación para el trabajo.
- ¿Qué disposiciones pueden tomarse a nivel regional o binacional
para enfrentar los problemas señalados?
- ¿Las disposiciones que privilegian a los nacionales frente a los
trabajadores migrantes pueden ser superadas a través de acuerdos
regionales?
- ¿Cómo lograr que la acción conjunta de los gobiernos receptores
y expulsores en la defensa de los derechos laborales se haga de
manera integrada, evitando los potenciales conictos?
- ¿Es factible llegar a una visa de trabajo regional para la mano de
obra que migra temporalmente en forma circular, lo que en alguna
medida presupone visiones regionales muy comprensivas?
- Una vez más, ¿qué papel corresponde a los organismos del SICA y
cuál sería el mecanismo de su participación teniendo en cuenta la
diversidad de temas que se involucran?
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TEORÍA Y PRAXIS No. 33, Julio-Diciembre 2018
e) Seguridad social y servicios sociales: Se señaló en la sección 1.3 que
una de las dicultades que encuentran los migrantes es la de contar
con servicios sociales básicos. Las obligaciones de prestación a los
residentes de los países no distinguen a las personas migrantes, pero
el acceso de éstos está ligado muchas veces a su condición legal o a la
información de los servicios existentes. En el terreno educativo, como
se ha señalado arriba, quienes estando en edad escolar se mueven de
un país a otro, encuentran frecuentemente obstáculos para continuar
con su proceso de formación, lo que se repite al retornar a su país;
el problema en ambos casos es el recíproco reconocimiento de lo
que puedan haber cursado en el otro país. Otro problema que se ha
señalado es el de la posibilidad de protección de seguridad social en
el país de destino y de la continuidad de su pertenencia al sistema de
seguridad social de su país de origen; también se plantea la posibilidad
de trasladar los derechos adquiridos en el país de origen cuando el
traslado es permanente. Estos temas requieren soluciones prácticas,
que sean factibles de ser implementadas para el país de origen y el
país de destino temporal, y están sujetas a la resolución de sistemas
diversos con coberturas diferentes.
- ¿Qué mecanismos pueden establecerse para la información sobre
servicios sociales en el país de destino que requieren los migrantes?
¿Qué papel debe jugar la representación del país de origen? ¿Cómo
utilizar la presencia de ONG locales y de organizaciones de migrantes
para este propósito?
- ¿Cómo enfrentar las asimetrías intrarregionales en la legislación
laboral (garantías sociales, cotizaciones a la seguridad social y
seguridad ocupacional)?
- ¿Existen condiciones para garantizar la portabilidad de cotizaciones
a los regímenes de pensiones? ¿Cómo avanzar en esta materia?
f) Trato a retornados: Los retornados luego de estadías temporales en un
país distinto que el suyo pueden enfrentarse a dicultades de inserción,
a pesar de que algunas veces lo hacen con habilidades acrecentadas
con respecto a las que tenían a la salida. Deben ser visto como un
potencial aporte al desarrollo nacional, y requieren también de políticas
de recepción que correspondan a las capacidades de sus Estados y a la
necesidad de evitar privilegios frente a quienes han permanecido en el
país. Sin embargo, la desatención de los retornados puede ser origen de
problemas difíciles de resolver en el futuro. Entran en juego diversas
variables, las que plantean dicultades en su tratamiento equilibrado.
Ciertamente para los migrantes intrarregionales es un problema menor
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Migración intrarregional y mercados laborales en Centroamérica: desafíos para la integración
que en el caso de los retornados de países más lejanos y con estadios
de desarrollo superior al que tiene cualquier país del Sistema; sin
embargo, existe. Esta es una tarea que corresponde más al país emisor,
que debe procurar aprovechar las habilidades adquiridas en programas
de desarrollo que pueden favorecer a las comunidades de origen.
g) Política regional integral: Como se dijo en la sección 2 de este trabajo,
la XXXVII Cumbre del SICA dio el mandato a los Ministros de Relaciones
Exteriores para que “se adopte a la brevedad posible la política regional
migratoria integral”, fundamentados en su “profunda preocupación
por la situación de vulnerabilidad que enfrentan los migrantes y sus
familiares en los países de tránsito y destino”. Ya se cuenta con un
borrador de propuesta, que ha recibido diversas observaciones, sobre
el que deben ser tomadas decisiones a corto plazo. Dado que parte
de las causas de las migraciones provienen de las disparidades de
estadios de desarrollo de los países de la región – unidas a otras como
la regionalización creciente de actividades productivas y de servicios,
y otras más – y el Protocolo de Tegucigalpa señala el compromiso de
abordar el desarrollo desigual, conviene preguntarse si éste es un tema
que debe ser introducido a la discusión, en principio para tenerlo como
horizonte que oriente las decisiones a tomar en este terreno. Si bien los
países cuantitativamente más involucrados en movilidad de fuerza de
trabajo al interior de la región son Nicaragua como emisor y Costa Rica
como receptor, no es menos cierto que tener reglas claras – y mejor si
son regionales – en el terreno de las migraciones por razones laborales
sería un paso importante en el proceso de integración regional.
En algunos aspectos hay coincidencias de lo planteado en este trabajo
con las líneas del borrador de política migratoria regional integral.
Avanzar en el abordaje de los temas sugeridos para reexión permitirá
dar pasos graduales con el objetivo señalado por los Jefes de Estado
y de Gobierno, contestes con la metodología señalada en los mismos
protocolos.
h) Coordinación interinstitucional: Visto desde sus diversos ángulos, el
tema de los movimientos de personas por razones laborales al interior
de la región exige la intervención de diversas instituciones a nivel
nacional, cada una de las cuales actúa con objetivos que son diversos.
Por ello, frecuentemente hemos señalado el tema institucional como
esencial para avanzar en las decisiones que se tomen. Es necesaria
la coordinación nacional de ministerios de trabajo, organismos de
migración, ministerios de educación, ministerios encargados de los
servicios sociales y el área económica, instituciones de seguridad social,
organismos de seguridad pública, etc. Sin excluir, obviamente, a los
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TEORÍA Y PRAXIS No. 33, Julio-Diciembre 2018
Ministerios de Relaciones Exteriores, por su propia naturaleza y función
en el Sistema. Además, se requiere la consolidación y la coordinación de
los organismos especializados del SICA para supervisar a nivel regional
el cumplimiento de los compromisos que se adquieran. No pocos
expertos en estos temas han sugerido la generación de un organismo
especializado para encargarse de la coordinación y la supervisión de
las tareas diversas y la variedad de actores que deben participar en
su realización. Ciertamente lo importante es tener instrumentos
operativos, que requieren en primer lugar de decisión política y de
capacidad de actuación. Es una decisión que debe ser tomada en un
plazo corto.
No se ha pretendido ser exhaustivo en la enumeración. Y tampoco abordar con
mayor detalle cada uno de los elementos señalados. Reiteramos que no se parte
de cero, que hay ya una base sobre la cual se puede seguir construyendo una
visión regional más coordinada y progresivamente integrada y estableciendo
los mecanismos correspondientes para la ejecución de las decisiones que se
tomen. En cierta medida los objetivos parecen bastante denidos, y como
todo problema de esta naturaleza, lo que se requiere es acelerar la toma de
decisiones políticas sobre los contenidos concretos de las acciones a tomar
y sobre los mecanismos para realizarlas, con deniciones precisas sobre las
responsabilidades institucionales y la participación de los diversos actores
gubernamentales y no gubernamentales.
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